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消除我国农村相对贫困人口、基本实现共同富裕的战略建议
原文刊登于 《经济导刊》2021年7月刊


/联办财经研究院课题组

                 

2021225日,在全国脱贫攻坚总结表彰大会上,习近平总书记代表党中央、国务院庄严宣告,经过全党全国各族人民共同努力,在迎来中国共产党成立一百周年的重要时刻,我国脱贫攻坚战取得了全面胜利,现行标准下9899万农村贫困人口全部脱贫,832个贫困县全部摘帽,区域性整体贫困得到解决,全面完成了我国消除绝对贫困人口的艰巨任务。

脱贫攻坚消除了绝对贫困人口,我国还存在相当数量的相对贫困人口,共同富裕目标还远未实现。我们建议,在实现第二个百年奋斗目标时,消除全部贫困人口,基本实现“共同富裕”,包括实现共同富裕的战略建议。

 “共同富裕”和消除农村相对贫困人口

共同富裕是社会主义本质要求,是人民群众的共同期盼。共同富裕是价值诉求,也是奋斗目标,是财富增长标准与财富分配原则的有机统一。共同富裕不等于同步同等富裕,不意味着全部消除收入差距,但其本质应包含消除贫困。共同富裕既包括消除绝对贫困人口,也包括消除相对贫困人口。当消除了全部相对贫困人口,消除了城乡二元户籍结构,实现了全国城乡居民统一社保体系,就可以说基本实现了共同富裕。

如何定义绝对贫困和相对贫困?人们通常将收入水平不能满足基本生活需要视为绝对贫困。1986年国家启动扶贫工作行动以来,对绝对贫困的货币标准做过多次调整。相对贫困,是指在市场经济中部分居民收入水平低于全国人均收入水平一定幅度,因而生活仍然存在一定困难。世界银行确定的相对贫困标准,是人均可支配收入低于全体居民人均可支配收入的30%。一些发达国家的标准高于世界银行标准,如日本该指标是50%,欧盟为60%[1] 我国的此项标准尚待确立。我们提出如下设想:

  首先,借鉴世界银行、日本、欧盟做法,采用“比例标准”,即依据可支配收入占该年全国人均可支配收入的比值确定贫困水平,而不必由政府逐年公布贫困的绝对值标准。

  第二,关于绝对贫困标准。2020年我国绝对贫困值是4000元,该值与当年全国人均可支配收入32000元的比值为12.5%。这12.5%也正是2013-2020各年“绝对贫困标准/全国人均可支配收入”的平均值。据此,今后可以将“12.5%”确定为我国绝对贫困标准,这是一个便于计算和比较的科学标准。守住居民年收入不低于上年全国人均可支配收入的12.5%,就守住了防止返贫、促进共同富裕的底线。

  第三,关于相对贫困标准。参照主要经济体制定的不同“比例标准”并考虑我国国情,可将年收入低于上年全国人均收入50%、高于12.5%的区间,定义为相对贫困标准。需要指出,目前我国相对贫困人口主要在农村,今后消除相对贫困人口任务的工作重点也在农村。当按照这一标准消除农村相对贫困人口时,城镇相对贫困人口也必然随之全部消除,不必另行设立标准。

  本文定义的“相对贫困人口”,与学术界常用的“低收入人群”是不同的概念。前者基于全国人均可支配收入的比例而确定,后者通常按照统计学上的五等分分类方法划分。相对贫困人口可以按比例标准在一定条件下逐步消除,而低收入人群任何时候都存在。

我国贫困人口长期存在的基础性原因

改革开放40多年,我国先后有10多亿人摆脱了绝对贫困,但到本世纪初,仍然有近亿人口处于绝对贫困中。找出这不足10%的人口没有和90%以上的人口同步摆脱贫困的原因,可以为制定实现全体人民共同富裕的规划提供依据。

我国相当数量的农民居住在中西部自然条件较差的地区。2011年,国家根据地理连片性和资源条件类似性的原则,划定了14个集中连片特困地区、涉及全国23.79%的县(680个县,其中有440个国定贫困县)、17.67%的人口、40.81%的国土面积。[2] 2012年,国家确定592个国定贫困县(8757个乡镇)。占全国行政区划总面积的26%;户籍人口24794万人,占全国总人口的17.8%

这些地区资源禀赋差、自然灾害频发、耕地有限。当地农民长期过度开发区域内土地以维持生活,以至土地日益贫瘠。本地新增人口因诸多原因很少迁移,导致当地人均土地数量不断减少、质量恶化,一些地方成为不适宜人类居住的环境。特别是,各地已有几亿农民外出就业增加收入,但这些贫困地区有劳动能力的农民多滞留在家乡,没有分享国家工业发展的红利,自己拥有的资源又不足以创造出摆脱贫困的财富。这些是我国近亿人口仍然陷入绝对贫困处境的基础性原因。

  完成消除我国农村绝对贫困人口战略任务的经验

  在中央部署和全国人民参与的脱贫攻坚战中,我们充分发挥社会主义制度的优势,采取了许多超常规重大举措,胜利实现了奋斗目标,为今后全面消除贫困提供了宝贵的工作经验。

  第一,投入强大政治资源。2015年,中西部22个省区市党政主要负责人向中央签署脱贫攻坚责任书,明确工作责任。按照中央部署,发达地区的各级党委政府、大中型国企和部分民营企业,承担了对口支援中西部贫困地区的任务。

第二,投入巨额财政金融资源。8年来,全国各级财政专项扶贫资金累计投入近1.6万亿元,其中,中央财政投入6601亿元。东部9省市共向扶贫协作地区投入财政援助和社会帮扶资金1005亿元,东部地区企业赴扶贫协作地区累计投资1万多亿元。土地增减挂指标跨省域调剂和省域内流转资金4400多亿元,扶贫小额信贷累计发放7100多亿元,扶贫再贷款累计发放6688亿元,金融精准扶贫贷款发放9.2万亿元,[3] 实际上,还有很多未包括在统计中的其他财政金融资源。这充分体现改革开放以来我国经济实力的巨大增长和党中央消除农村绝对贫困人口的决心。

  第三,设定“一个都不能少”的人均4000元刚性考核目标。这一考核标准简单明了,可核查可度量可比较,没有变通余地。它给广大干部群众以激励,也防止了各种可能发生的弄虚作假。

  第四,东部地区承担结对帮扶重要责任。中央把消除绝对贫困的任务确定为全党全国、而不仅是西部地区的工作任务。东部地区从政策、资金、产业、智力、文化、基础设施建设等方面对中西部贫困地区开展全方位、多层次的对口帮扶工作。342个东部经济较发达县结对帮扶570个西部贫困县,形成专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等大扶贫格局。东部地区为西部地区脱贫攻坚发挥了不可替代的作用。

第五,全国各级党政机关和企事业单位选派300万名驻村第一书记和工作队员。这是加强脱贫攻坚组织力量的非常之举。现实情况是,一些贫困地区农村党支部的政治水平、工作能力和所掌握资源都无法胜任限期脱贫攻坚的任务;基层党政机关和干部中官僚主义、以权谋私等问题也较普遍,所以向西部贫困农村地区派遣大量得力干部是脱贫攻坚战役中非常必要的措施。

第六,组织大规模易地脱贫搬迁。由于我国存在相当数量的“一方水土养不起一方人”的地域,从1983年到2015年已经易地搬迁680多万人。[4] 按照“十三五”易地脱贫搬迁工作方案,全国累计投入各类资金约6000亿元,建成集中安置区3.5万个、住房266万余套、建筑面积2.1亿平方米,配套建设(或改扩建)了大量中小学、幼儿园、医院和社区卫生服务中心、养老服务设施及文化活动场所;5年内又搬迁了960多万贫困人口,同步搬迁了500万非贫困人口,平均每年搬迁人口300多万。[5] 不到40年的时间,易地搬迁农村人口累计2000多万。

易地扶贫搬迁,一揽子解决了搬迁民众的日常生活和就医就学等困难,为他们提供了更多的就业机会,同时置换出部分不宜种植主粮的耕地种植经济作物。易地搬迁也促进了贫困农民生产生活方式的进步和观念的改变。这是目前和今后一个时期最彻底、最有效的脱贫途径之一。

  第七,几亿农民转为城镇户籍。我国城镇户籍人口从新中国成立初期的10%1980年的20%2015年的40%2020年达到45%。实行家庭联产承包制以来,越来越多的农民脱离农业,或经商或就业,数亿农民工逐步融入城镇。近年来城乡二元结构管理破冰,国家有序开放农民入籍城镇,农民工子女开始与城镇居民子女分享公共服务资源。大量农村户籍转为非农户籍,是农村绝对贫困人口稳定脱贫的必由之路。

   消除我国农村相对贫困人口面临的挑战

我国在脱贫攻坚战取得了全面胜利的同时也要看到,距基本实现共同富裕的目标仍然任重道远。

原贫困地区农村居民收入构成不合理难以致富

  2016-2019年,我国原贫困地区农村居民人均可支配收入从8485.5/年上升到11567/年,增加近30%,增速在各类群体中领先。但2019年他们的收入水平仅相当于全国平均水平的38%

  原贫困地区农村居民人均可支配总收入包括工资性收入、财产净收入、经营净收入和转移净收入四项。

  工资性收入偏少:(1)2019年工资性收入只相当于全国居民同指标的24%(2)2016-2019年工资性收入比例均值为34.58%,低于全国居民56.19%的平均水平;(3)工资性收入对总收入增长的贡献率低于全国居民平均水平。

  经营净收入对总收入增长的贡献低。2016-2019年,经营净收入占总收入比重均值接近40%,超过工资性收入比重,但对总收入增长的贡献率仅为22%,低于工资性收入40%的贡献率。

  转移净收入比重仍然较高。2016-2019年,转移净收入占总收入比重均值高达1/4。对总收入增长贡献达36.79%2018年,转移净收入所占比重与一产净收入所占比重几乎相当。可见,原农村贫困地区对转移净收入的依赖度较高,来自种养殖业的收入偏低。

财产净收入难以维持基本生活。承包地地租是目前大部分农民财产净收入来源的主要组成部分,但收入仅能维持最低生活保障。2016-2019年,财产净收入比重均值仅为1.3%,而同期全国居民平均水平为8.25%

农民工就业形势难以提高收入水平

我国农村户籍人口的人均资产拥有量少。2019年,包括经营净资产和非经营净资产在内,全国农村户籍人口人均资产为3.84万元,只相当于全国人均资产93万元的4.13%[6] 贫困地区的水平更低。这是未来消除相对贫困的瓶颈。

  西部吸纳农民工就业资源更少,尤其是市场资源(这里是指有购买力的需求)。拥有市场资源就可以吸引技术、资金、劳动力等要素。西部地区远离中心城市,远离发达国家市场,导致要素资源汇聚效果差。2018年,我国法人单位的区域分布,东部比重为56%,西部地区只占18.6%[7] 西部吸纳工商就业比东部地区少很多。

农民工就业不稳定。通过工商就业获得工资性收入是农民增加收入的主要形式。我国多年来农民工数量保持增长,2019年为2.9亿,2020年则比上年下降了1.8%(外出农民工下降2.7%,本地农民工下降0.4%)。[8] 2020年有1900万外出农民工返乡留乡就业,对当地的就业形势造成巨大的压力。如江西赣州外出务工返乡创业就业人员累计约145万人,其中通过各种形式创业成功者达16.9万人,带动43.5万人就业(其中贫困劳动力2.3万人)。[9] 这说明,145万返乡人员中只有不到一半的人实现了创业和就业。而且,按照国际标准(我国也采用了这一标准),16岁以上、过去一周内至少有1小时的劳动报酬就不算失业。[10] 根据专家使用的信息,返乡创业项目吸收就业中,稳定就业只占1/4,灵活就业占3/4[11] 官方最新宣布的数据目前灵活就业人数为2亿。[12]

未来有1亿农民剩余劳动年龄人口需工商就业岗位

2019年我国人口是14亿人,其中农村户籍人口约7.8亿人,推算其中18-60岁的劳动年龄人口约5亿人,[13] 其中包括2.9亿农民工和2亿左右从事农业生产的农民。按照全国20亿亩一般农田计算,人均耕种10亩地。

一些地区的实践证明,我国已具有的先进农业生产力,比我们现实中普遍应用的农业生产力要高很多,并可以大幅提高农民收入水平。以河北省邢台市金沙河农业合作社为例,该社3万多亩耕地,每亩小麦、玉米两季产量之和可超过1000公斤,并实现多年稳产;近百名职业农民,每人可以耕种400-500亩,人均年收入12万元以上。据此,伴随我国农业规模化发展、先进农业技术和生产方式推广,我国20亿亩主粮田仅需要职业农民400-500万人。其他农业生产领域所需劳动力投入(按照农业农村部估算):设施农业每亩2人,露天种植蔬菜每亩10人,水果类经济作物每亩20人,以及林业、副业、养殖农忙时节短工、各类农业配套服务人员,最多只需要1亿左右的劳动力,而且可以保障他们达到我国目前的中等生活标准。

据此分析,结合2019年全国人口数据匡算,在我国近5亿农村户籍劳动年龄人口(18-60岁)中,减去2019年已实现非农就业的2.9亿人和未来1亿农业从业人员,未来将陆续释放出1亿左右相对剩余劳动年龄人口,需要实现工商就业。如果这部分群体滞留在农村,相当于土地超负荷承载;如果滞留在城市,将形成巨大的社会压力。

消除城乡二元结构任务更加艰巨

  二元户籍是城乡二元社会的重要表现之一。1950年全国有5.5亿人,其中城镇户籍11.18%1980-2020年,我国人口从9.8亿增至14.1亿,其间,城镇户籍人口从1.9亿增至6.36亿,农村户籍人口从7.9亿减至7.64亿,户籍城镇化率已达45.4%

    尽管我国城乡面貌已经发生了巨大的变化。但是“城乡二元结构没有根本变化,城乡发展差距不断拉大趋势没有根本扭转”。[14]  

    1950-1980年,户籍人口城镇化率增加了8.21个百分点,1980-2015年增加了20.5个百分点。2015-2020年,5年中户籍人口城镇化率从39.9%提高到45.4%,每年提高1.1个百分点。如果计划到2050年全面消除农村户籍,则未来30年每年户籍人口城镇化率要提高1.8个百分点。消除二元户籍的任务仍然很艰难。

  首先,我国中西部特别是西部地区农民,不可能全部落户在本地城镇。异地落户城镇困难更大。目前农村户籍城镇化主要通过行政区划改变(占50%以上)、易地搬迁、就业购房落户三种形式。这部分落户城镇的农民仍保留农村承包地和宅基地权益,不能享有与城镇居民同等水平的医疗教育服务,只是形式上的城镇化。

  其次,我国城镇社会保障体系尚未实现全国统筹,导致人口迁移和行政区划优化困难。城乡社保体系并轨还没有明确前景。在城乡社保体系并轨之前,土地相当于农民的最低水平社保,农村户籍是他们拥有和支配这种资源的资格。

  第三,中国延续几千年的农耕文化传统,越来越多的回乡老龄农民对原生态乡土的眷恋,是影响农村户籍城镇化进程不可低估的因素。

战略建议

    分两阶段实现消除相对贫困人口基本实现共同富裕的目标

  改革开放以来,允许并鼓励一部分人率先致富,但还无法设定实现“共同富裕”的时间表。直到2015-2020年,我们实现了消除绝对贫困的目标,可以说是实现“共同富裕”的第一阶段。

  鉴于共同富裕目前尚未形成准确的定义和完整的内涵。建议实现共同富裕至少包括三个目标,即收入水平、户籍制度和社保体系。

  党中央制定了我国2020-2035年基本实现社会主义现代化,2035-2050年建成社会主义现代化强国的总目标要求。据此我们建议,就实现共同富裕三个目标提出以下时间表:

  第一,根据上文确定的标准测算,2020年我国相对贫困人口为1亿。消除相对贫困人口的任务可分两阶段完成:2020-2035年,消除占全国人均收入12.5%-25%的相对贫困人口。2035-2050年,消除占全国人均收入25%-50%的相对贫困人口。

  根据国家发展规划,2020-2035年,全国人均收入将从3.2万元提高到6.4万元,每年递增4.7%。假定2035-2050年,人均收入从6.4万元提高到12.8万元,每年保持递增4.7%

  2035年之前,人均年收入/全国人均收入之比在12.5%-25%的人口(人均收入1.6万元以下),收入增长率保持在4.7%-9.7%区间,就可实现第一阶段目标。这部分人群中的劳动力主要滞留在农村,只要他们能实现稳定就业,这一增长速度可以实现。2035-2050年间,人均年收入/全国人均收入之比25%-50%的人口(人均收入6.4万元以下)收入增长率保持在4.7%-9.7%区间,就可实现第二阶段目标。

  第二,2020-2035年,人口户籍城镇化率从45%提高到70%2035-2050年,人口户籍城镇化率从70%提高到100%。实现相同户籍人口享有同等水平的教育、医疗等共同服务。按照目前人口向大中城市集聚的速度,每年提高1.8%的人口户籍城镇化率是可以实现的。

  第三,2020-2035年,完成城镇户籍居民全国统筹社保制度;目前持有城镇户籍但保留原农村承包地宅基地权益的居民,将其所保留的这些权益国有化,以加入城镇居民的社保制度。与农民户籍城镇化的同时,完成上述社保制度的转换。我国城镇居民社保体系已实现省级统筹,全国统筹准备工作已经启动。2035年后的15年,与消除二元户籍同步实现消除二元社保,是完全可以实现的。

2050年在收入水平、户籍制度和社保体系这三个领域实现上述目标,就可以说我国基本实现了共同富裕。

2050年基本实现共同富裕三项目标的工作建议

  1、国家有关部委和中央国企在投资资金和项目安排上优先照顾中西部地区,优先安排相对贫困人口中的劳动力。

  2、加大中西部贫困人口易地搬迁规模,提高居住集中化水平,相应减少村、乡数量,城市近郊乡镇转化为街道社区。

  3、撤销少于10万人的县级建制(约有200多个县),改为行政区。在妥善安置人员的条件下,精简政府机构和财政供养人员。

  4、未来30年,为消除相对贫困人口,每年需要净增300多万工商就业岗位,鉴于西部地区实际情况,建议在中西部安排就业岗位之外的数量由东部承担。

  5、鼓励民营资本投资增加工商就业岗位。目前全社会总投资额为61万亿元,其中私营和个体经济占1/3,据统计目前新增就业岗位主要是由民营和个体经济提供。据测算,净增1亿农民就业岗位需要约60万亿元,未来30年每年需要增加2万亿元投资,约占目前民营企业年投资额的10%

  6、将支付给贫困人口的财政转移收入资金,调整为补充农民社会保障。今后国家对农民收入的统计,应只包括工资性收入、经营净收入和财产净收入。

  7、在全国推行“税收与税源一致性”改革,将中西部税源产生的税收(包括中央金融机构)留在中西部,在此原则上调整中央与地方政府的分税制。

  8、鼓励工商资本下乡,支持二产主导的一二三产融合发展、提高农业生产力,在分配上向农民倾斜。同时解放出更多的农业劳动力从事工商就业。

  9、在保留农民承包地和宅基地权益的条件下,鼓励农民落户城镇,享受与城镇居民相同水平的教育、医疗等公共服务。

  10、尽快实施城镇居民社保体系的全国统筹,并将划转给社保基金的国有资本权益纳入社保收支体系,置换中央和地方财政对社保收支缺口的补贴。然后,尽快实施城乡一体全国统筹的社保体系。农民首先落户城镇,在将原承包地宅基地权益国有化的条件下,加入城乡一体全国统筹的社保体系。

以上构想实现,将建成社会主义现代化强国和基本实现全体人民共同富裕,就是实现了不仅“国强”而且“民富”的中国梦,在此基础上可以将“民富国强”确定为“社会主义初级阶段”完成的标志,2050年之后我国将力争迈向社会主义更高阶段。

(编辑  苏歌)



[1] 马天月,《国际上常用的贫困标准有几类?》,中国国际知识发展中心,2020715日。

[2] 王军:《集中连片特困地区的城镇化选择》,《社会科学报》,20130823日。

[3]  习近平:《在全国脱贫攻坚总结表彰大会上的讲话》,2021225

[4] 沈东方,《5960多万人“挪穷窝”这项任务难在哪儿?》,中央纪委国家监委网站。

[5] 《确保易地搬迁移民安居乐业》,人民日报时评,2020428日;《九百六十多万建档立卡贫困群众全部乔迁新居(权威发布·决战决胜脱贫攻坚)》,人民日报,2020124日。

[6]  数据来源:根据全国《资产负债表》,人民日报 《全国农村集体家底,摸清了》、国家统计局官方网站数据计算。

[7]  据第四次全国经济普查公报(第七号)数据。

[8] 数据来源:国家统计局《2020年农民工监测调查报告》2021430日。

[9]  郑少忠,朱磊:《贫困县全部脱贫摘帽,百万人返乡创业就业,赣州:红土地又写新传奇》20201110日,人民日报头版。

[10] 国家统计局网站,2018418日。

[11] 根据高云才、常钦的《农民钱袋子更鼓了》数据推算,人民日报,202158日要闻2版。

[12] 数据来源:人力资源社会保障部就业促进司负责人宋鑫:“目前个人经营非全日制以及新就业形态等灵活就业规模达到2亿人”,国务院新闻办政策例行吹风会,2021520日。

[13]  2019年城乡人口抽查数据,18-60岁人口比重为63.38%,由于农村家庭生育水平长期高于城市,可认定这一比例适用于农村户籍人口。

[14]  习近平在十八届三中全会上的报告,2013119-12日。