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内容提要：建设全国统一大市场是党中央推动中国式现代化的重大决策，要求破除地方保护、消除市场分割，释放市场潜能。但传统市场监管模式难以适应全国统一大市场建设的法治化需求。“负面清单”管理模式，可通过“非禁即入”的赋权逻辑与风险的精准防控，重构政府与市场的关系。建议通过立法保障确立“负面清单”的监管模式，统一清单标准和范围以消除地方壁垒；以监管协同和公私合作，打通执行梗阻，形成“多元共治”的分工合作格局，为全国统一大市场建设创造一流的法治化营商环境。
关键词：全国统一大市场；负面清单；立法完善；监管协同
推进全国统一大市场纵深建设，是党中央立足新发展格局、推进中国式现代化的重大战略部署。2022年4月，中共中央、国务院发布《关于加快建设全国统一大市场的意见》，提出通过破除地方保护、消除市场分割、畅通要素流动等手段，构建高效规范、公平竞争、充分开放的国内统一市场。2024年8月，《公平竞争审查条例》正式施行，标志着全国统一大市场建设进入规则治理的法治化阶段。
从法学视角审视，这一战略的实施既源于我国超大规模市场优势尚未完全转化为高质量发展动能的现实困境，更是在高水平扩大对外开放与国际规则接轨的背景下，通过法治化手段治理重构市场体系和规则，提升践行国际经贸规则的重要探索。在此背景下，如何通过制度创新重构政府监管权力与市场自主权利的边界，营造市场化、法治化、国际化一流营商环境，成为深化市场监管体制改革的核心命题。
全国统一大市场建设背景下传统市场监管模式存在的问题
改革开放以来，我国市场监管体系在构建市场规则、规范市场秩序、防范系统性风险方面取得显著成效，但一直延续以“管控型”理念为核心的传统行政监管模式。以“正面清单”化的市场管理为内核，通过行政许可等目录式的监管手段构筑市场经营准入标准，这一制度设计在特定历史阶段发挥一定作用，但与当前新发展格局下全国统一大市场建设所需的市场化、法治化、国际化治理需求之间呈现出明显的制度差异，需要向现代化管理转型。
地方保护主义与市场分割的路径依赖
地方保护主义及其导致的区域市场分割现状，是全国统一大市场建设面临的一大制度梗阻，具有深刻的制度路径依赖特征——本质上体现出计划经济向市场经济转型过程中，行政分权与市场机制交互作用的现象。1994年分税制改革后，地方政府在扩大财政自主权的同时，也逐渐承担了更多公共服务的支出义务。为了保障财政收入，地方政府倾向于通过行政手段保护本地企业，形成税收和补贴属地化竞争格局。例如，在我国光伏产业发展初期，各地政府普遍给予财政补贴以鼓励产业发展。但随着近年来整体产业技术水平日臻成熟以及国际市场规模扩大，全国性的补贴政策逐步退坡，但仍有部分地方政府为扩大企业产能，曾经对本地区的光伏产业提供补贴。其实质是将财政补贴异化为市场准入的隐性壁垒，反映了地方财政目标与市场统一诉求的深层冲突。
此外，以GDP为核心的政绩考核体系进一步强化了地方政府的区域之间相互竞争逻辑。地方政府倾向于通过制定区域性产业政策、设置本地化资质要求等方式，优先扶持本地企业。例如，2023年厦门翔安区建设与交通局曾出台《关于印发翔安区必须招标限额以下工程项目招投标管理办法的通知》，要求限额以下工程优先选择本区企业，甚至将招标代理机构资质与区内分支机构挂钩。此类行为虽事后被反垄断执法机构纠正，但其背后却折射出诸多地方政府的治理理念仍然带有地方保护主义倾向，为维持既有产业优势，通过隐性补贴、差别化监管等手段阻碍跨区域资源整合，导致区域市场分割状态之下的低水平重复建设与产能过剩并存，不仅妨碍深化制度改革，还阻碍市场出清机制发挥作用。
“正面清单”监管立法的碎片化缺陷
“正面清单”的立法模式，往往通过列举允许经营事项和应当采取的经营行为形成准入壁垒及监管依据。这种制度设计曾经在一定程度上规范了行政机关的自由裁量权，但在科技创新、绿色发展等要求不断提升的新的市场环境下，通过中央立法统一设置“正面清单”，难以穷尽所有允许的市场准入领域和经营事项，因此新兴产业或业态的具体准入和经营规则的设定更多依赖地方立法试点，这就加剧了规则供给的碎片化。换言之，地方政府基于本地治理需求，往往频繁通过地方性法规、规章来增设地方标准的准入条件或细化经营标准，而不同地区的地方立法机关在立法能力、利益诉求、对市场规律的把握等方面存在客观差异，各地方立法之间的体系化协同对统一大市场形成障碍和挑战。
例如，河南省郑州、开封、许昌、周口四市虽通过协同立法分别制定《贾鲁河保护条例》，但上下游在生态保护与产业发展间的利益分歧，仍导致立法内容和实践执行标准存在一定差异。尽管四市实现了“生态环境监测网络”“联合执法机制”等监管制度的初步协同，但在产业准入、河道责任分担、生态补偿标准等关键问题上尚未形成一致性的具体规则，仅以原则性条款暂时规避矛盾，后续如何实质统一监管执法标准仍然有待探索。
监管效能滞后于市场创新需求
平台经济、数字经济等新兴业态呈现出技术创新快速迭代特征，与传统准入审批的缓慢节奏形成了鲜明对比。一方面，人工智能、元宇宙等新兴技术应用场景爆发式增长，要求市场监管机制具备更加灵活的动态适应性，但现行许可审批程序因清单更新滞后、流程烦琐，导致企业难以及时获取合规资质，错失市场机遇。以低空经济为例，其发展初期技术成熟度与适航认证标准的脱节曾引发大量“非法运营”现象，直至部分地方建立负面清单管理、明确“非禁即入”原则后，低空经济领域的市场活力才得以释放。因此，“法无授权不可为”的正向监管逻辑，与数字经济时代“技术先行、规则后置”的创新规律存在明显冲突。
另一方面，数量繁杂的监管事项与高频次现场检查，迫使企业将大量资源配置于合规应对。例如，山东省某新区对区域内企业实行“千分制”评价，每年需对数百项事务进行检查监管，导致企业反馈用工规模因监管成本上升，这种制度性交易成本直接影响了企业对技术创新的响应能力。由此可见，所谓传统“正面清单”监管的刚性约束已难以适配市场经济创新的发展需求。
“负面清单”管理模式的功能定位与市场契合性
传统“正面清单”监管模式所暴露出的制度性缺陷，深刻反映出行政权力与市场主体经营自主权之间存在的结构性矛盾和失衡问题。这种失衡不仅导致生产要素流动出现阻滞，破坏地域之间的经济、技术融合，还将使制度性交易成本居高不下，最终造成资源配置和运用的低效率，制约了全国统一大市场制度红利的释放。因此，探索新型监管模式已成为当务之急。而市场主体经营“负面清单”管理模式，凭借“非禁即入”的赋权逻辑以及“精准防控”的风险规制机制，为矫正政府与市场关系、实现平衡发展提供了一种行之有效的法治化手段。
“负面清单”管理模式的功能定位
1.市场层面：释放市场主体能动性。
“负面清单”以“法无禁止即可为”为核心理念，依托私法层面的“自愿原则”与公法层面的市场经营制度衔接，为市场主体创设“清单外充分自主”的法治空间。换言之，与“正面清单”往往需大量列举许可事项的监管模式不同，“负面清单”并不试图穷尽所有允许的市场行为，而是通过明确划定禁止和限制市场进入的领域和规则，为市场主体提供更为广阔的发展空间。“非禁即入”的赋权逻辑，可以更好地促使市场主体依据经营情况和市场需求，在法律框架内自主决策、自由进入市场，充分激发市场活力和创造力，推动经济多元化发展。
2.政府层面：提升监管效能。
在政府行政监管资源有限的情况下，“负面清单”管理模式通过重构监管权责配置与优化执法资源分配，有助于提升政府监管效能：一方面，“负面清单”的制度优势体现在对监管目标的精准聚焦。在传统“正面清单”模式下，行政机关需对大量低风险事项实施普遍性审查，导致监管资源被严重稀释。而“负面清单”为政府监管的重点和方向提供了更加明确的指引，当市场主体触及清单禁止条款时再启动监管程序，使政府能够集中监管资源和监管重点，对数据安全、隐私保护等高风险领域进行重点审查；另一方面，政府通过设定明确的禁止和限制事项，也为企业划定了更加严格的行为边界，引导市场主体在合法合规的前提下开展经营活动，从而精准防控市场风险，实现市场创新与稳定的统一。
“负面清单”管理与全国统一大市场建设的契合性
1.“负面清单”管理模式契合全国统一大市场建设的内在要求。
“负面清单”管理模式通过制度化的准入规则界定政府与市场的边界，为全国统一大市场建设提供了基础性制度框架。具体而言，负面清单以“非禁即入”为原则，明确列举禁止和限制准入事项，将政府干预范围严格限定于清单事项内，清单外领域则赋予市场主体自主决策权，既能够有效整合分散的监管规则，形成一套相对统一的市场准入标准，为企业跨区域经营提供便利，也有利于破除地方保护和市场分割，压缩地方政府自由裁量权，促进生产要素自由流动，优化市场资源配置，为建设全国统一大市场提供制度保障。
2.“负面清单”管理模式契合市场治理体系现代化的发展趋势。
传统的“正面清单”监管模式下，政府需对众多市场主体行为进行事无巨细的审批，监管事项不仅面临“不可穷举”的立法技术困境，还易因存在法律模糊地带而滋生权力滥用现象，在应对市场快速变化和复杂形势时明显力不从心。“负面清单”管理模式在推动监管行为标准化、程序化的同时，也为新技术、新业态预留了一定的容错空间，避免监管滞后抑制创新，提高了市场治理的科学性和有效性，在全国统一大市场背景下，创新市场监管治理体系和治理能力现代化的改革目标与发展趋势。
3.“负面清单”管理模式契合高水平对外开放的迫切需要。
在全球经济竞争加剧的环境下，积极参与国际竞争与合作，迫切需要构建与国际高标准市场规则相衔接的市场准入和监管制度。“负面清单”管理模式以其规则透明性与制度开放性，通过对接国际高标准经贸规则，能够为中国参与全球经济治理提供制度和规则与国际市场、国际机构接口。特别是在区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）、全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP）等框架下，“负面清单”已成为服务贸易和投资自由化的核心工具。各成员国普遍采用“负面清单”模式来承诺市场准入，不仅有助于降低跨境投资的制度性成本，还能够促进区域内资源的优化配置和经济一体化进程。因此，通过实施与这些协定更加契合的“负面清单”管理模式，中国能够更好地履行国际承诺，提升在国际经济舞台上的影响力和话语权，为构建“中国国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进”的新发展格局提供法治支撑。
基于“负面清单”管理模式的市场监管优化路径
“负面清单”管理模式作为政府与市场关系法治化重构的核心制度载体，其效能释放需依托系统性、协同性的监管改革。这意味着当前我国亟须以“负面清单”为核心抓手，优化市场治理体系。
立法完善：构建“负面清单”的合法性根基
“负面清单”管理模式的权威性与稳定性依赖于系统的立法供给，其核心在于通过法律监督明确构建“清单法定”原则。然而，现行负面清单主要依托国务院部门规章（如《市场准入负面清单》）及规范性文件，缺乏法律或行政法规层级的专门立法授权。根据《中华人民共和国立法法》第八条，“基本经济制度以及财政、海关、金融和外贸的基本制度”属中央事权专属立法事项，市场准入制度作为其核心组成部分，理应由全国人大及其常委会通过法律形式确立基本原则。此外，《中华人民共和国行政许可法》等单行法同样未明确“负面清单”的法律属性及制定程序，导致清单事项的设定仅依据分散于各类低位阶文件，削弱了“非禁即入”原则的法治权威。因此，要建立规范化的“负面清单”，须通过立法手段为“负面清单”筑牢合法性根基。
一是应当在法律层面明确“负面清单”的属性、调整机制及权责边界。“负面清单”的制度设计必须严格遵循“法律保留原则”，作为禁止类与限制类措施须以法律或行政法规为根本依据，省级政府规章等仅可设定临时性措施，且需报国务院批准并纳入全国统一清单管理。以新近出台的《中华人民共和国民营经济促进法》为例，该法第十条明确规定，“国家实行全国统一的市场准入负面清单制度。市场准入负面清单以外的领域，包括民营经济组织在内的各类经济组织可以依法平等进入”，为民营经济领域适用“负面清单”提供了直接的法治支撑。参照这一规定，其他相关立法也需进一步明确市场准入和监管应采取“负面清单”管理模式，形成“法律—法规—清单文本”的三级制度架构，整合分散的准入和监管规则，确保清单外领域各类市场主体应享有同等市场进入权和公平竞争的法律地位。
其二，完善清单动态调整的程序规范。一方面，政府治理应在立法层面明确清单动态调整程序，将地方隐性壁垒等问题纳入合法性审查范围，使“负面清单”真正从政策工具升格为更具法治化特征的治理载体；另一方面，立法机关也需定期清理现行法律法规的滞后条款，避免作为下位法的“负面清单”调整需求与上位规范不适应，使清单调整结果能够准确衔接上位法。同时，还可以授权自贸试验区等特定区域开展“负面清单”压力测试，测试结果经第三方评估后可依法转化为全国性的“负面清单”调整依据。
范围界定：确立全国统一的清单边界
在全国统一大市场的背景下，落实“负面清单”的核心在于打破地方边界，严格贯彻“全国一张清单”原则。因此，所有市场准入和管理措施必须纳入全国统一清单框架，严禁各地方政府通过产业政策、环保标准等变相增设准入壁垒。
建立“清单审查—通报—整改”机制，依托《公平竞争审查条例》关于“政策制定机关应定期评估清理”的法定要求，定期对地方规范性文件实施专项审核筛查，清理涉及地方保护、歧视性待遇的条款，并将清理结果纳入地方政府营商环境考核指标，确保准入和监管规则在全国范围内的统一；清单范围设定需平衡开放与安全价值，即在通过持续缩减清单行政事项、扩大市场主体自主决策空间的同时，对涉及国家安全、重大公共利益等领域依法保留准入限制，但需明确限制的适用范围、技术标准及期限，避免泛化解释。可以围绕全国统一的行业分类代码体系（如GB/T 4754《国民经济行业分类》），将分散的行业准入规则编码整合，消除因分类差异导致的执行冲突，推动跨区域规则透明化与执行同步化，为市场主体提供无差别的准入和监管预期。
监管协同与公私合作：激活多元共治的制度效能
在新发展格局下，现代市场监管不再是政府的“独角戏”，而是一项需要行政、立法、司法和其他社会主体之间通力合作、相互配合的系统工程。其关键在于构建纵向权责配置清晰、横向部门联动高效、公私合作互补互嵌的现代化监管体系，推动“负面清单”从文本规范转化为治理效能。
1.构建纵横贯通的行政监管协同体系。
政府系统内部的协同是破除行政壁垒的重要手段。在纵向央地协同层面，依据《中华人民共和国宪法》第三条确立的中央统一领导、地方发挥主动性积极性原则及《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第八十条的执行职能定位，中央应专享“负面清单”制定权、清单事项动态调整权及技术规范制定权，地方政府则严格履行属地执行与日常监管职责。同时，为破解“负面清单”的执行梗阻，还需配套建立清单执行监督问责机制，依托国家“互联网+监管”平台对地方清单执行情况实时追踪，识别变相增设准入条件、歧视性执法等行为。需要强调的是，央地之间的数据共享是监督精准性和有效性的根本支撑。因此，可以结合《中华人民共和国数据安全法》第二十一条建立“中央—省—市”三级监管数据目录，实现央地市场主体信用信息、执法记录的实时互调，从根源上消解信息不对称衍生的监管漏洞。
横向部门协同层面，则需针对监管碎片化痼疾，将通过立法完善与机制创新推动实现跨部门协同的法治化转型。首先，应在《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政强制法》等与市场监管密切相关的立法中，明确赋予市场监管部门对“双随机、一公开”联合检查的统筹协调权。其次，建立“线索互移、证据互认、结果互享”的跨部门协作机制，破除信息孤岛，使监管部门能够及时发现并处理违规行为，提高监管的效率和全面性。此外，“负面清单”下的监管重心宜从前置审批向事中事后环节转移。例如，可以依托国家级大数据平台构建“信用+风险”分级监管模型，对“负面清单”规制较少的低风险行业领域推行“触发式监管”，即仅当监测到信用异常或投诉举报时启动核查；对“负面清单”高度关注的金融、食品药等高危领域则强化全周期动态监测与风险评估。
2.深化公私合作共治。
“负面清单”管理模式的有效运行，依赖于政府、市场与社会三方主体的功能互补与治理协同，形成“政府引导—行业自律—社会监督”的多元共治生态。
对政府而言，其角色需从传统的管控者转向引导者，逐步实现服务化转型与包容性监管。例如，对于清单内需要审批的事项，可以在《中华人民共和国行政许可法》的基础上全面压缩审批时限、精简审批流程；对于“负面清单”尚未涉及的新业态、新技术，则采取更具动态适应性的柔性治理措施和监管框架，如嵌入“监管沙盒”机制，明确测试准入标准、风险隔离与退出评估程序，同时设置技术研发期、商业转化期等差异化过渡期，配套阶段性的合规指引，使监管节奏与企业创新周期相匹配，避免“一刀切”的行政干预扼杀市场活力，从而在降低制度性监管成本的基础上，又以风险相对可控的试错空间承担创新监管责任，在保障安全性同时拓展市场创新潜能。
行业自律机制是公私合作治理的另一重要支柱，需通过立法赋权与规则完善相结合的路径实现效能升级。在赋权层面，应通过专项立法授予行业组织三类主要权限，即在人工智能、低空经济等新兴领域制定高于国家强制标准之技术规范的标准制定权，设置企业“白名单”评估机制，并将其纳入企业社会责任履行等监管维度的合规认证权，以及对行业内部纠纷先行调解的争议调处权，充分利用行业协会的专业性降低监管成本；在规则层面，“负面清单”用于明确法律禁止性行为的刚性边界，而行业标准则通过ESG指标、数据安全指南等实践指引手段提供正向示范路径，由此形成“负面清单”中划定底线、行业标准引导高线的二元规则体系。
公私合作治理效能的提升同样离不开构建法治化的监督渠道。首先，需明确市场监管数据开放的边界、标准及责任，避免“选择性公开”导致的监督盲区。对此可依据《中华人民共和国政府信息公开条例》等立法导向，将通过法定开放“负面清单”及关联监管数据，扩大范围，实现全景式披露；其次，进一步扩展公益诉讼制度的适用领域，创新赋予社会组织对“负面清单”增设隐性壁垒及地方保护等问题的诉权，探索建立法定的公私协商和反垄断举报平台，鼓励企业和社会公众对地方行政性垄断行为进行社会监督，通过固定公众参与渠道，将分散诉求转化为制度改进动力；此外，对违规进入“负面清单”领域的主体可以在行业内部实施融资限制、投标禁入等失信联合惩戒，并将惩戒标准纳入未来的《社会信用体系建设法》予以规范。
结语
“负面清单”监管改革的本质是通过法治手段重构政府与市场关系，以立法保障确立制度权威，以标准和范围的统一实现“全国一张清单”的规则整合，以监管协同和公私合作打通执行梗阻、激活治理动能，形成“多元共治”的权力分工合作格局。通过制度优化与监管创新，我国逐步构建起“负面清单”引领下的法治化治理生态，未来仍需进一步强化清单动态调整机制的科学性、跨域监管的协同性，以及与CPTPP等国际规则的衔接性，为全国统一大市场建设注入持久动能。