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全方位扩大内需是当前宏观调控的中心任务。今年4月中共中央政治局会议提出：要着力稳就业、稳企业、稳市场、稳预期，要提高中低收入群体收入，增强消费对经济增长的拉动作用。近两年国家通过加大超常规逆周期宏观政策调节力度及着力扩大内需的措施，取得了阶段性成果。

从长期眼光看，提高居民收入特别是中低收入群体收入，是有效扩大国内消费市场、实现经济良性循环和持续稳定健康发展的必要条件，也是中国式现代化的题中应有之义。

中信改革发展研究基金会于2025年9月17日召开了“改善收入分配、提振消费需求”研讨会，来自各方面的专家学者从各个角度提供了积极的意见建议。

宏观经济和国民收入分配

低工资竞争优势是双刃剑

苏宁（中信基金会金融研究中心主任、资深研究员，中国人民银行原副行长）：当总需求不足程度较高时，仅靠货币扩张政策解决不了问题，因为企业看不到前景不愿投资。这时国家就要扩大国债发行、增加赤字，促使金融政策配合。从近两年情况看，需增大财政货币政策力度。1997年、2008年两次国际金融危机影响我国出口，我们都是通过货币政策增加投资，使经济很快恢复。但2023年新冠疫情结束以来，经济增长未能如愿恢复，主要是：（1）美国对华贸易战，鼓动企业海外产业回流，破坏供应链体系；（2）我国房地产发展市场回缩，严重影响国内投资增速。

我国经济消费中的一个突出问题是劳动收入低、一次分配占比低（据统计，我国最终消费支出占GDP的56%，其中16%是政府消费，而世界主要国家劳动收入/GDP接近70%）。我国工资水平低、工人素质高，有利于吸引外商投资并扩大出口，同时也抑制了国内市场需求。现在国际环境变化，出口增速减缓，国内消费需求不足的问题凸显。

当下可以通过财政货币政策扩大总需求。发消费券、耐用消费品以旧换新等措施在短期内能够见效，但效果有限。某个课题研究报告认为：当国债利率小于经济增速时，政府还债负担可以收敛，如果国债利率大于经济增速，还债压力就会发散。

所以，核心问题在一次分配。提高低收入人群的实际收入水平是提振消费的最有效途径。经济复苏最终要靠民间投资和市场消费需求的增长，从长期看这个问题必须解决。

社会消费不足的根源在分配

高培勇（中国社会科学院原副院长、学部委员，孙冶方经济科学基金会理事长）：根据统计局公布数据：在一系列政策刺激下，今年1—8月社会零售额增速为4.6%，8月份仅为3.4%。若将时间段拉长看趋势：这一增速与2015—2020年社会零售额年均增速9.44%比较明显放缓，但高于2021—2025年3.64%的年均趋势线。

就消费品零售实物量而言，今年1—8月销售量并没减少，但销售商品的价格下降。这说明当经济下行时，居民收入减少、预期下降，人们在满足基本需求的前提下选择更便宜的东西。因此，提振社会消费，关键是要解决低收入者、返乡农民工和30岁以下年轻人的消费能力不足的问题。提振社会消费，从根本上说是分配问题。

对收入分配问题的基本认识

与会专家认为，“做蛋糕”要和“分蛋糕”联系起来考虑。虽然我国人均收入节节提高，但社会贫富悬殊等问题成为舆论关注的一个热点，尤其对腐败问题反应强烈，处理不好将损害社会和谐稳定与经济社会的高质量发展。

党的二十大报告提出：规范收入分配秩序，规范财富积累机制，健全社会保障体系。党的二十届三中全会决议提出，要完善税收、社会保障、转移支付等再分配调节机制，以及完善房地产税收制度。

改善社会分配、提振消费需求，需要对整个战略和具体政策进行全面的评估，找出可行且有效的措施，稳步推进。

贾康（中信基金会咨询委员，中国财政科学研究院研究员，华夏新供给经济学研究院创始院长）：落实党的二十大精神，构建初次分配、二次分配、三次分配的收入分配格局，首先要保护产权，处理好劳资关系和保护劳动者基本权益；制定最低工资制度，健全工会组织；引导非政府组织投入公益慈善事业。

改善社会分配不能回避再分配问题。既要稳步推进，也要正确引导社会舆论，避免情绪化极端化，致力于建立社会共识的“最大公约数”。要认识到，资本是不可或缺的生产要素，关键在于引导资本服务于中国式现代化的伟大目标，这取决于党的政策和掌握政策的尺度。

到会专家分析了20世纪90年代以来国际学术界在公平与效率关系的认识上的有关研究动向：从主张“效率与公平不兼容”转向“效率与公平兼容”，由主张“机会公平”转向“条件公平”，经历了从传统的“不兼容”向“兼容”观念的转变，更加注重两者之间的相互作用和协同发展。公平的改善有助于提高社会稳定，为经济发展提供良好的环境；而效率的提高有助于实现资源的优化配置，从而促进公平，说明两者并非完全对立，而是可以相互促进、兼容共生的。政府有责任调节财富存量消除贫困，适当时机应开征累进财产税、遗产税、赠与税，避免财富代际固化。

改善一次分配

深化国有企业工资分配机制改革。

常凤林（劳动社保研究院薪酬研究室副主任）：初次分配是收入分配的根基。现全国共有36万户国企（中央12万户、地方24万户）、4500万职工，工资总额占全国同级劳动报酬的12%以上。当前国企薪酬分配存在以下问题：

（1）薪酬水平总体偏低。

（2）企业内薪酬差距不合理。有些国有证券、基金公司负责人年薪过高，另一方面，工资上限管理又导致对一些优秀企业负责人激励不足。充分竞争行业与非充分竞争行业薪酬上限差异小，难以体现业绩差异。

（3）薪酬管理机制僵化：工资总额按“增量预算”管理，以历史基数为基础，导致不合理差距持续放大。

建议：（1）适度提高薪酬水平，强化工资－效益联动机制，高端制造、新能源等技术密集型行业尤应提高薪资水平。

（2）优化薪酬结构，缩小不合理差距。对优秀企业负责人设立专项奖励，扩大任期激励比例；严控高收入行业（如金融、基金）薪酬上限，将普通职工与负责人薪酬差距压缩至合理范围。

（3）根据企业业绩、行业水平、岗位职责核定工资总额，避免不合理差距累积；将薪酬视作人力资本投资，通过绩效考核引导职工提升技能与效率。

（4）对企业新增劳动报酬实行税前加计扣除，鼓励企业增加投入和创新，为技能人员报酬合理，建议开设技能交易所，对人工智能技能交易做对冲，有些收入预先支取，做资本方面的考量。

苏宁建议提升医疗人员和教师的工资时提出：全体医疗人员加上任课老师（从大学到幼儿园）有3500万人，工资水平普遍偏低。如果平均每人每月增加1000元工资，财政需要每年增支4200亿元，还是可以承受的。同时要改革体制，医疗教育单位不能为挣钱扰乱市场。

再分配是突出的短板

专家们认为，党的二十届三中全会提出2035年要基本实现社会主义现代化，共同富裕要取得明显进展。我国应着手再分配制度改革，实际推进要稳健审慎，但不能等，要把握历史窗口期、稳步推进。目前房地产税可考虑推动立法，零税负继承与零税负赠予应该改变；参照美国经验，资本利得税如用于直接投资可予以减免。[1]

高培勇：目前我国三次分配制度体系中，最突出的短板是再分配。我国财富基尼系数比收入基尼系数高得多，体现再分配的税收政策也应针对这两个方面。合理的税法和税制，不只是组织财政收入的工具，也是促进社会公平的重要途径。

讨论再分配问题应立足个人层面。现在我国20多万亿元税收的来源是：个人所得税不足10%，个人财产税为零征收，其余90%左右基本是企业交税：流转税（增值税）近70%，所得税20%。总之，个人层面的税收调节力度太小。现代税制强调扩大直接税比例，因为直接税比间接税更能体现公平原则。

完善企业税收政策的建议。

许善达（中信基金会资深研究员，联办财经研究院高级经济师，国家税务总局原副局长）：先富带后富的主要途径应是鼓励先富人群增加投资、增加就业岗位。建议财税改革优先项为：（1）税后利润如用于符合产业政策的再投资，应给予退税鼓励（参照过去对外资企业投资退税办法），同时对高档消费实行累进税率。[2]（2）现企业增值税留抵退税（分期抵扣）数额已积累巨额资金，留抵返还不到位，对需要大量购置设备的高科技企业和基建企业影响过大（如长江存储待退抵扣税款高达近百亿元），导致企业负债率上升、财务成本增加，需要考虑调整。

三次分配：鼓励社会慈善和服务业发展

谢琼（北京师范大学社会学院教授，民生保障研究中心主任）：释放社会消费需求，在于提高群众对未来的确定感和安全感。比如年轻人的工作状态经常是“卷996”，无法实现生活和工作学习的平衡，鼓励生育政策的效果就会打折扣。

第三次分配虽在经济价值上占比不高（我国公益慈善占GDP比重约0.2%～0.5%，美国约2%～3%），但社会价值显著。社会互助是公益慈善的重要部分。目前社会退休老人增多，通过组织社区互助，可以减轻民生焦虑（如小孩托育和课后托管、老年人助餐），节约生活成本，增进社会和谐，使年轻父母减少后顾之忧，从而提高消费信心。

建议：（1）将社会组织纳入政策支持体系：当前有100多万社会组织（含社会团体、社会服务机构）覆盖大量人群。建议在管理上平衡规范与支持，给予一定优惠政策。（2）引导企业将善意元素体现在经营各环节，不限于捐赠。如保障员工权益、实现工作生活平衡，企业经营体现ESG（社会责任和环境治理），通过有影响力的企业营造更有确定性的大环境等。（3）鼓励发展社区公益慈善和民生服务事业，发动社区的人办社区的事情。

社会保障和公共服务

专家们指出：关于社会保障和转移支付，目前主要问题是：（1）以城乡划界，城市一套、农村一套；（2）以身份划界，体制内外的人待遇不同。要按党的二十届三中全会决议要求，提高基本公共服务的可及性和均衡性，社保和转移支付逐步做到城乡接轨、不同所有制身份接轨。估算财政方面问题不大。

贾康建议：（1）政府以低保、抚恤、救济等政策，为弱势群体的基本消费托底。提升低收入阶层、弱势群体社会成员的安全感。促进全社会的和谐稳定；（2）提升社会保险和基本公共服务均等化水平：基本养老、基本住房、基本医疗的保障；（3）保障农民工子女平等接受义务教育，中央指定可以取消户籍的地方要尽快取消，实在取消不了的地方做特殊处理，让群众感受到政府对拉平城乡、身份差距的努力；（4）贯彻高校对贫困家庭学生的助学金政策。

当前我国社会保障体系中，农村与农民工是最薄弱环节。

杨团（中信基金会资深研究员，中国社科院社会学研究所研究员，北京农禾之家农村发展基金会理事长）指出：我国于本世纪初实行新农合、新农保；到2019年实现城乡居民养老、医疗统一。目前农村社保的问题在于：（1）保障水平低。农村居民养老金约2200元/年（应高于2015年扶贫标准2300元）；新农合缴费档次低、报销比例与范围有限。（2）覆盖率不足。全国养老保险参保10.7亿人（职工5亿、城乡居民5.7亿），农村居民参保率低于城市；灵活就业群体（约3亿人，城乡各半）多未参保。（3）农民工呈老龄化趋势（50岁以上占比逐年上升1%，未来五年40-50岁将占60%），就业困难，返乡者增多（2022年为1200万人，今年为1500万人），社保衔接问题突出。

积极探索农村社会保障的新途径：（1）一些能人返乡创业，可带动县域就业增加，应注意为其提供创业支持与社保衔接；（2）农民工返乡创业可激发集体经济组织活力，并为农民代缴社保，成为社保的重要支撑；（3）部分地区乡村转为街道和社区，社区居委会与集体经济组织并存，为社保资金来源与集体责任落实提供了新空间。估算未来5～10年农村社保覆盖人口约6亿-7亿人（含已进城但仍为农村集体经济组织成员者）。

建议：（1）拓宽社保资金来源，在工资缴费之外增加资产性收益；（2）将村集体经济组织作为社保单位，将其收益按比例投入社保；对转为社区的村集体经济组织，引导其与城市经济合作，扩大社保资金池；（3）推进社会互助精细化：设计“个人全生命周期互助”机制（年轻时缴费、年老时领取，兼顾教育医疗养老），并结合保险、信托等金融工具提升保障效率；（4）加强城乡社工人才流动，传承优质公共服务经验。

完善基本养老保险全国统筹制度。

许善达建议，尽快实行居民养老金账户全国统筹管理，可在人社部设立中央直属养老金管理机构及信息系统，代替目前养老金分省统筹制。这样中央账户可在省区之间调剂资金，居民特别是农民工不论在哪里交养老保险金，都计入中央的个人账户，符合条件者在哪里领养老金都不受影响。众多改革任务中，养老金改革应该列为最优先位置。[3]

关于医疗保障。

苏宁：考虑实行全民医疗保障。财政要酌情增加开支，可以分若干年做，也可以用国债的方法来支持。

贾康：短期内我国供给能力还达不到医疗的全民免费。同时还要考虑设立合理约束机制。医疗大病统筹应总结经验，使大病者承担的部分继续缩小。医疗三六九等要逐渐淡化，尽量减少医疗待遇的层级差距，让老百姓感到一视同仁的精神，可以解除后顾之忧。

发展健康消费，提高预防水平。

梅永红（中信基金会资深研究员，中国政策科学研究会副会长，科技部政策法规与体改司原司长）：我国人均GDP已达1.3万美元，健康消费占比则远低于国际水平。我国不能走美国“高成本末端治疗”老路，应按“防大于治”理念，通过健康消费释放潜力。（1）扩大预防性健康服务覆盖：我国每年癌症、心脑血管疾病、糖尿病致死人数约700万人（占总死亡人数70%），这些疾病均可通过早发现、早干预，降低死亡率。多年前河北筛查母婴唐氏综合症项目，费效比达1:17（节约医疗支出）。建议将预防性健康服务纳入医保或公共服务，降低居民健康风险与医疗支出。（2）推动健康产业创新，鼓励企业研发低成本、高效能的健康产品与服务（如家用体检设备、远程医疗平台），满足居民多样化健康需求。同时要规范健康产业发展，避免虚假宣传与高溢价。

住房保障问题。

贾康：中央已出台保障房供给的指导性文件，空置房可用政府资金助力收购，为辖区内针对性的托底方案提供房源，不必再去“补砖头”。

刘陈杰（中信基金会资深研究员，望正资本全球宏观对冲基金董事长）：我国居民房贷存量40万亿元，每年还本付息2万亿元，若房贷利率降低1个百分点（财政贴息），可每年为家庭节约4000亿元支出。

许善达：建议地方财政动用部分国债收入，用于扩大共有产权房的产权比例（从25%～30%扩大到40%～50%），让无房年轻人可以用50%～60%的房价买到100%的房屋使用权，如此可以扩大装修、购置家电等开支，达到刺激消费、激活银行存款、扩大税源三方面好处。国债款投资基建工程或投资共有产权房，后者对消费的刺激更为直接。年轻人住房问题得到解决也有助于提高结婚率和生育率。

提振社会消费的建议

投资与消费的辩证关系。

专家们指出：提振消费，首先要以焕发经济活力、实现可持续高质量发展作为大前提。通过积极财政政策扩大基础设施投资，是扩大总需求的重要方面。这方面我们还有很多施展空间，必须重视。

刘陈杰：以有效投资带动充分就业。经测算，GDP增长1个百分点可带动240万就业；未来5年为保证1200万/年新增就业岗位，每年需增加3万亿元投资。需要继续通过发行国债扩大财政投入，加大基建（含算力等新型基建）投资力度，优先选择就业拉动强、消费带动大的项目，带动社会投资。通过财政补贴支持地方政府提升公共服务（如社区养老、文化设施），间接带动居民消费。

提振社会消费几项具体建议。

贾康：（1）进一步发展商业性消费信贷和保险机制，积极改进政策性的农贷、巨灾保险（以释放巨量农村人口的消费潜力）。（2）酌情使用消费券实施政企联合促销（上海不久前搞过），政府补贴促销，预计销售量提升可得增值税增量。各地区如运用这一办法要作定制化设计。（3）国家在超长期特别国债中安排了3000亿元资金用于“以旧换新”补贴，作为阶段性的措施可继续运用。（4）研究对低收入家庭发放非现金配给券，可到政府指定的商店换取食品和生活用品，但必须警惕“黄牛市场”的出现。[4]

刘陈杰：应针对年轻人特点，创新消费刺激政策。比如年轻人关注“悦己性消费”（演唱会、盲盒、平价茶饮），如各地因地制宜打造消费场景（如苏超足球赛）激活需求。应加大生育补贴力度，缓解年轻夫妇顾虑。

促进资本市场发展可以扩大总需求。

聂庆平（中信基金会资深研究员、金融研究中心执行主任，中国证券金融股份有限公司原董事长）：从股市和消费的关系看，如果股市上涨，肯定可以带动个人消费。根据美联储的研究，美国家庭财富每增加1美元，消费支出增加约5美分，也就是5%左右。股市上升产生财富效应的提升，对企业消费和企业投资也有帮助。

完善消费环境，提振消费需求。

李克穆（中信基金会资深研究员，原中国保险监督管理委员会副主席）：目前，线上购物方式成为消费市场的发展趋势，在为消费者购物带来极大便利的同时，形成对线下购物的替代效应。目前大中城市的大商场和店铺人气日渐低下。北京一些大商场近年相继关闭。

线下购物与营造商业氛围、保持城市繁荣密切相关。提振消费需求应注重营造必要的商业氛围。为平衡线上线下的竞争，英国拟对在线销售征收新税，并提出进一步规范线上购物的措施，旨在保护线下经营。其他发达国家也有类似的考虑和举措。

在尊重市场规律的前提下，应促使线上和线下购物互补发展。在目前情况下，建议有关部门对实体商场经营可给予适度政策扶持，如定期税收减免、租金优惠；加强商业圈建设，全方位提升经营设施水准，鼓励实体店改进经营管理，充分发挥顾客现场体验的优势，尽量满足消费者与销售人员当面互动的需求。

前瞻布局人工智能时代，重构分配与消费逻辑。

刘陈杰：预计未来5～10年，AI技术将在多行业应用、带来大规模AI投资需求，并广泛替代普通就业岗位（金融、律师、医生等），收入分配差距或进一步扩大。需提前研究：AI的所有权归属：若AI成为核心生产要素，如何通过制度设计让其收益惠及全民，而非集中于资本阶层；分配激励机制：若劳动对GDP贡献越来越少，如何重构“按需分配”的社会伦理与组织架构；消费形态演变：若AI技术推动人均寿命延长、劳动成为“享受”，消费需求将从“生存型”转向“发展型”，需提前布局相关产业与政策。