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我们讨论这个问题有一个背景，即中国的城镇化还有巨大的发展空间，而中央早就强调的新型城镇化，显然需要有创意、创新。这是我们追求升级版的经济社会发展的迫切需要。

中国真实的城镇化水平，按照五中全会“户籍人口的城镇化率”这一口径，2016年是41%。另外大家更熟悉的常住人口城镇化率，是57%多一些。但这是很多基本公共服务不到位而形成的指标水平，因为常住人口中，包括前几十年近3亿从农村迁徙过来的人口，而其中两亿多人并没有取得城镇的户籍，也就没有得到一视同仁的市民化的公共服务待遇。要真正使城镇化按照我们的意愿达到应有水平，一定要把这个欠账补上。

所以，目前我们的真实城镇化率才40%出头，而国际经验表明，城镇化水平要到70%上下，才会走完它的高速发展阶段，转入比较低平的发展阶段。我们在70%的城镇化率到来之前，如果一年上升一个百分点，还要30年左右。这是一个巨大的发展空间，给了我们超常规发展的机会，会释放巨量的需求。同时这也是弥合二元经济结构的过程。在这一发展过程中，建城区和基础设施的支撑能力将会一轮接一轮地扩大，产业也会有一轮一轮地升级，以及人力资源教育和升级等等，这些方面相结合，就是建立现代化国家的过程。这一发展过程中的城市创意创新，首先必须在通盘规划和设计层面进行有效的供给。最典型的就是在京津冀协同发展背景下，最高决策层决心要走出一条新路，即建设雄安新区。这是在前面几十年的问题纠结、矛盾累积的倒逼之下，不得不采取的大手笔。其实这在其他的区域也有共性:任何一个地方政府辖区内，无一例外要适应建立现代化经济体系的需要，处理好动态地优化自己辖区通盘的国土开发和城乡建设规划的问题。这里就需要较高水平地优化整合关联城市建设与运营的各类资源要素。

 

规划先行、多规合一，高专业水准，智慧化要求

我们已经有足够的经验证明，在必不可少的规划初始环节上，要强调它的先行和多规合一。一个政府辖区的国土开发，面对这样一个棋盘，必须考虑各个棋子配合以后的综合效应。全国如此，任何一个地方辖区也是如此。我们追溯建国之初北京搞城市规划的经验，里面有非常清楚的一些教训——直到半个世纪之后，梁陈方案才得到认同，大家才看清梁陈方案的高水平。但当时，不仅是我们很多决策机关的领导人很难理解这一方案的水平，就是其他的专家包括苏联专家，也几乎一边倒地不认同，导致梁陈方案很快被否定，本人还受到批判。现在来看，北京旧城改造和通盘建设，生米早已做成了熟饭，大家只有为之扼腕。

现在我们希望，新一轮在通州潞河镇建北京市副中心、在雄安新区建首都副中心的方案，应该有尽可能高的规划水平。这种规划，不能以政府体系之外的市场主体，和政府的基层单位作为主体，让他们以“试错法”形成结构优化。我们别无选择，必须是最高端的政府管理部门，调动所有可能调动的专家群体的智慧和社会方方面面的意见中的可取因素，然后由决策层在可选择的方案里拍板确定具体方案，这就是规划供给的理性选择。在这个选择之后，应规划先行，多规合一。

各个管理部门都有自己的规划。有经济社会发展规划，有基础设施和产业布局规划，有公共交通体系规划，有环境保护规划，还有区域里各个部门自己的城乡发展、社会事业、教育、医疗等一系列规划。他们之间怎样形成高水平的协调配套关系？过去互相之间往往不能很好地协调对接，在具体协调过程中各个部门互不买账，类似于“九龙治水、非旱即涝”。实际生活中间的这种问题，已经困扰我们多年。

所以，总结经验，必须要强调规划先行，多规合一，尽可能形成专业上的高水准，适应城镇升级发展要求。雄安新区在协同发展的诉求下，应该形成导向，让方方面面在规划过程中多规合一。当然，雄安开发的决策和开发规划是在绝密状态下先做出来，然后才逐渐披露相关信息。但在进一步推进过程中间，显然大家要越来越知情，一起推动优化。

在大的发展方向上，智慧城市是大势所趋。雄安新区也好，其他的建设区也好，后续跟进网格化覆盖全域的智慧城市管理，一定有很多创新的客观需要。比如现在已经是信息时代，需匹配“天眼系统”的创新；又比如我们已经注意到网格化管理思路，既然水域有河长制和湖长制，那么城区可否有“格长制”？都是可以探讨的。海绵城市、综合管廊、绿水青山、“记得住乡愁”的乡愁文化、人们在美好生活方面高水准的要求，都需要在信息革命的发展过程中结合到城市建设运营中。

 

供给侧要素优化整合，建设与运营“守正出奇”

我们要在城市创新建设中，贯彻中央所强调的以现代化经济体系建设作为主线的供给侧结构性改革，这就要使各种要素优化整合。首先可以理解为，顶层规划是高水平的大规划，紧接着是大资金、大手笔。在建设运营过程中间，供给侧改革必然追求“守正出奇”：守正是认识和顺应市场的作用，这个市场作用从全局来说是决定性的资源配资机制，要充分地让市场发挥作用。但是不要以为，在城市建设领域简单照搬别国和我们之前搞市场经济的经验，就可以一路现代化了。我们面临特色国情、特定发展道路上的一系列挑战，必须经受风险管理的考验，出奇制胜。

可以说，前些年的汕头滨海新城的连片开发，和现已成为国家级PPP示范项目的固安产业新城的建设运营，都是“守正出奇”的案例。汕头滨海新城发展要做几十年，切入点是圆汕头人的百年之梦，即面对海湾最宽阔的地方建成海底隧道。一百多年前汕头人就有这个想法，但无以实现。中信了解情况以后，形成大规划、大手笔，以中信这样有实力的市场主体与地方政府合作签PPP协议，把这个海底隧道作为启动环节的关键项目。

2019年海底隧道建成开通以后，按现行方案设计，社会车辆过隧道将完全不收费。这最适应老百姓对美好生活的需要，因为这是一个免费的新干道，全天候的交通体系就此在汕头海湾区域形成。这样的基础设施供给，一定会进一步激活濠江区已经形成的产业集群、宜居城市等等已有要素的潜力，接着要做的是所有这些要素推动下的一轮轮土地开发与综合发展。

中信如何实现企业投资的回报呢？就是未来几十年开发过程中，在方方面面协调之下，对不动产一轮一轮开发中的溢价部分，中信要参与分配。这是以大规划、大资金、大手笔为支撑的。中信具有这样的战略耐心，而且也一定会在国有企业之外使其他各种企业跟进。有那么多子项目，那么多后续项目的开发，民营企业参与进来是理所当然的。这是非常好的创意创新思路和实践。我们高度评价这样定制化的解决方案，相信经过方方面面的探讨和认同，会守正出奇地落到现实。

民营企业方面，在前些年甚至连PPP概念都不太清楚的情况下，在原来默默无闻的河北固安县，华夏幸福与政府合作，从事产业新城建设运营的连片开发大项目。经过十几年的努力，这一连片开发项目成效斐然，其经验非常值得我们借鉴。

首先在规划环节，政府承认自己没有这样的专业能力，但是愿跟民营企业合作。企业以3000万人民币请来美国的专业团队设计整个开发方案。政府参与设计，而且要由政府认定，并确定以PPP的形式运作，这称之为“政府主导”。应该说，当时固安县政府下决心连片开发的决策，是有较高水平的。政府批准方案后，由政府提供项目用地及其他方面的合作，企业负责筹集资金和招商引资，市场化运作，专业化管理。十几年间，固安迅速崛起，产业的支撑匹配新城连片开发，使得整个城市面貌一新，老百姓享受的医疗、教育等等，都可以跟首都中心区等地的高水平机构合作，其生活水平一下得到跃升。固安老百姓谁也没想到十几年后生活可以过得这么好。这些经验，正符合十九大强调的发展现代化经济社会的精神。为人民服务，需要我们有高水平的供给能力，让人民的美好生活一步一步得到实现。

在供给侧改革的概念之下，联系实际，强调“守正出奇”，还要落实到总书记几次强调、十九大报告又再次强调的提高“全要素生产率”上。这个概念的含义是以制度创新为龙头，再加上科技创新和管理创新，打开我们的潜力空间。守正要出奇，就要以有效制度供给来提高风险承担能力。

 

积极创新开拓，探索“城市IP”

我们谈到“城市IP”，其定义是关于特定城市价值提升的创意及其实现过程中的资源要素整合，对应特色城市运营建设、特色小城镇开发等，从这个定义来讨论是很有学术内涵的。我感觉有三个基本要素：

第一是定制化的城市建设运营创意和解决方案。比如濠江区也好，固安也好，特色小镇建设，特定的价值创意需要先行，即怎么样才能有一个定制化的供给侧解决方案。这涉及制度供给、政策供给，以及其他的资金、人才等各种各样的所需供给。

第二是使资源要素调动潜力、形成活力的优化整合。政府优化运作机制、引导方向，需要贯彻产业政策和技术经济政策。我们的认识不能走极端，有的学者说产业政策应该予以根本否定，这是完全违反实际生活经验的。全世界所有的经济体都不可以在政策制定方面这么处理。但要注意，产业政策的方向容易认定，但它的实现机制具有难度，很容易出现一些政府想干好事但结果却不好的失败案例。

所以，要强调第三个和城市IP相关的要素：资源要素的整合在实现过程中，要有高水平的、理性的供给管理。政府的管理一定要具备供给管理特征，要处理结构问题，但供给管理一定要理性，要有“度”的把握。传统体制下高度集中的管理是典型的供给管理，很多结构问题的细节都要政府审批，把供给管理推到极致是违反客观规律的、非理性的。我们现在讲供给侧改革的供给管理，必然是追求理性的，尊重客观规律，进而是守正出奇的，有所作为的，把有效市场加上有为、有限政府，结合在一起。

比如产业政策，它的实施机制必须遵循市场机制的基本要求，首先在认定支持方向以后（比如支持战略性新兴产业、文化创意产业），支持要以经济手段为主，要有优胜劣汰的机制，要有阳光化特征和多重审计监督。比如过去已有一定经验的贴息、政策性信用担保，现在地方政府特别看重的产业引导基金，引导基金是服务于产业政策的实施。有政策就有区别对待，处理得好是顺利推行中的加分，处理不好就是设租、寻租带来乌烟瘴气局面，是失分。这是对我们的考验。我们应该在循序渐进的过程中，有一个好的创意与规划，带出实践过程中资源要素的整合，而这个整合机制如何优化是最关键的。我们要从机制创新这方面，解决好理论密切联系实际的探索与开拓。

（编辑  季节）