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文/张艳艳*
2020年上海外滩金融峰会的一篇演讲，激发了国内外金融监管、学术、司法界对于互联网金融监管的热议。随着互联网技术的迅猛发展，以余额宝、花呗、P2P网贷等为代表的新兴互联网金融产品不断涌现。互联网金融机构对传统金融业务进行了创新，衍生出众多新型交易形式，为发展个人融资、电子商务以及中小微企业增添了活力。
2004年，第三方支付作为最早一批中国互联网金融业务开始推广运行。同年12月，支付宝正式成立。2013年，京东金融开始独立运营。过去的十几年间，互联网金融经历了高速发展，从社交网络、“互联网＋”发展到大数据金融。
应关注互联网金融监管问题
在带来诸多金融服务便利的同时，互联网金融使用多元复杂的产品结构也为金融监管工作带来了难度。随着金融综合化经营的深入，互联网金融在发展创新过程中出现了种种问题，同时跨市场金融创新业务大量涌现形成监管空白，增加了交叉性风险传递的可能性，系统性风险防范的压力不断增大。E租宝现象及出现的诸如此类问题，也引发了社会各界对于互联网金融监管的关注。
党的十八大和十八届三中全会、五中全会以及十九大报告明确提出“防范金融风险，维护金融稳定”和“健全金融监管体系，守住不发生系统性金融风险的底线”的要求。以法制手段和法律框架规范互联网金融的发展，同时，运用“穿透式”监管，按照“实质重于形式”的原则甄别业务性质，严防交叉性与系统性金融风险，已成为金融监管部门的共识。
“穿透式监管”内涵及在国内外的实施
金融业“穿透式监管”是近年我国金融法理论界与实务界广泛关注的热点。官方首次提出这一概念是在2016年10月13日国务院办公厅发布的《互联网金融风险专项整治工作实施方案》中，具体整治要求包括“根据业务实质明确责任”“根据业务实质认定业务属性”“根据业务本质属性执行相应的监管规定”“透过表面判定业务本质属性、监管职责和应遵循的行为规则与监管要求”。
2016年，在中国互联网金融协会上，中国人民银行副行长潘功胜对金融业“穿透式监管”的理念进行了阐述，即透过互联网金融产品表面形态看清业务实质，将资金来源、中间环节与最终投向穿透联接起来，这一监管理念的核心内涵可以概括为 “实质重于形式”，“戳破互联网金融面纱”。针对特定的业务种类进行功能监管，改变以往监管机构根据职能划分的横向监管。
“穿透式监管”理念的提出，能够有效应对当前金融创新型交易的监管空白，对互联网金融乃至整个金融业的健康发展具有十分重要意义。
近年来，在域外金融监管实践方面，美英等国家大多实行“统一监管与分权多头”的监管体制，并在市场准入、金融消费者保护、事中监管创新等方面进行了行之有效的探索，在互联网金融监管实践中也在积极探索金融统一监管、立法与行业协会协同发挥作用。
2010年，美国《多德—弗兰克法案》的通过标志着其金融监管改革完成，由此进入了金融监管的新时代[1]。该法案有三方面特点。一是设立金融稳定监管委员会。由监管委员会全方位协调各个监管机构和部门的运行，全方位多角度的收集信息识别风险点。二是提高金融衍生品的透明度。要求将场外衍生品合约纳入中央统一清算，从而增强监管透明度。三是建立消费者金融保护局，加强对金融消费者的保护力度。
英国为加强金融交易监管也采取了一系列金融监管的改革措施，包括加强英格兰银行的中心地位，赋予英国央行一定的监管职能，并采取调整利率、贴现率等手段加强宏观管控。同时成立金融消费保护机构，向金融消费者提供投资咨询，向其传授金融投资知识，对投资风险进行解释和告知，加强投资者对风险的预期。
澳大利亚秉持双峰监管理念，将审慎监管与行为监管相结合。在此模式下，多个监管部门的职能集中于一个监管机构中，降低了信息传递的成本，这样，信息共享更加便捷，监管效率进一步提升。国外这些基于各国国情的不同监管模式，其背后均体现着“穿透式监管”的理念和精神。
对互联网金融进行“穿透式监管”的必要性
基于互联网金融的阶段和特点
“互联网金融”一词最早由谢平教授在2012年提出，在以计算机和通信技术为主的现代信息技术的基础上，推动了新的融资模式的产生。该模式和传统商业银行提供的间接融资模式以及资本市场进行的直接融资模式均有所不同，被称为“互联网直接融资市场”或“互联网金融模式”。
自2012年以来，在互联网、云计算、人工智能、区块链等信息技术的催生下，互联网金融及其金融机构如雨后春笋般涌现，并迅速占据了我国金融市场的巨量市场份额。2020年9月发布的《中国互联网络发展状况统计报告》统计指出，截至2019年末，我国网络购物交易规模达10.63万亿元，同比增长16.5%；截至2020年6月，我国网络购物用户规模达7.49亿，同比增长17.2%，使用手机进行网络购物的用户增加至7.47亿，同比增长20.1%。
互联网金融虽同属金融的范畴，但与传统金融有着迥然不同的差异，故风险的形成亦有自己的特点[2]。互联网金融是互联网信息技术和金融的有机结合，是在互联网平台上形成的，基于大数据分析和云计算技术的功能化金融业态及其服务体系，包括基于网络平台的金融产品、金融组织、金融市场、金融服务以及互联网金融监管体系等。
从业务类别看，中国人民银行在《中国金融稳定报告（2014）》中将当时我国的互联网金融业态分为六类，分别为互联网支付、众筹融资、P2P网络借贷、非P2P的网络小额贷款、金融机构创新型互联网平台以及基于互联网的基金销售。从互联网金融的形式以及金融的功能和目的出发，当前互联网金融主要有以下几种业态：一是第三方支付，包含移动（手机）支付、互联网支付等；二是网络投资，分为网上基金市场和P2P投资；三是网络融资，包括小微贷款（如“借呗”）、网购消费贷款（如“花呗”），P2P平台贷款、网络众筹等。
2015年，以中国人民银行为代表的十部门联合发布了《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》，定义了互联网金融的种类，即传统金融机构与互联网企业利用互联网技术和信息通信技术实现资金融通、支付、投资和信息中介服务的新型金融业务模式，以分类指导监管的方式公布了七种互联网金融发展业态。在国务院印发的《推进普惠金融发展规划（2016-2020）》的通知中，四种互联网金融类型得到了明确的政策支持：网络金融产品、网络借贷、互联网支付、股权众筹融资。由此可以看出，目前监管层对互联网金融并未形成统一的定义和分类标准，这与我国互联网金融正处于不断推陈出新的高速发展阶段密切相关。
基于互联网金融的独特风险
相对于传统金融，互联网金融有其独特的风险性。一方面是系统性风险，在极其敏感的互联网金融市场内，政策、价格、经济环境的微式波动，基于敏感迅捷的特点，就可能对互联网金融交易市场产生波浪滔天的影响，甚至引发系统性风险。另一方面，相较于一般的金融产品，互联网金融产品本身极具复杂性，而互联网金融消费者的个人信息常常在毫不知情中被侵犯、泄露，互联网金融产品经营者大多数时候也不会主动告知消费者产品存在的风险。在信息不对称的情况下，征信体系在信息不对称、监管不到位的情况下，加大了消费者购买互联网金融产品的风险性。
从互联网金融的风险源来看，互联网金融的运行特征和规模性导致了金融风险泛化，冲击着投资者利益乃至国家整个金融体系的安定和社会稳定。
全球金融体系委员会认为，互联网金融的风险主要有以下两个方面：一是信用风险，P2P等平台的信用风险远大于银行；二是顺周期风险，投资者更容易在有利可图时疯狂投资，在亏损时迅速撤资，引发“羊群效应”，加剧市场波动。巴塞尔银行监管委员会（2018）指出，互联网金融具有网络安全风险，该风险可能发生在金融科技的各个环节和场合，特别是网络黑客已成为整个金融体系的威胁。
从我国互联网金融发展实践来看，2015年以来，以P2P平台跑路、非法集资为代表的互联网金融风险事件频发。其中，中晋资产、E租宝、泛亚、上海申彤大大等案件对社会稳定造成了极大的危害。这些互联网金融平台打着创新的幌子，从事违法犯罪活动，导致大量投资者损失惨重，甚至诱发了社会稳定风险。这在一定程度上突显了互联网金融监管方面的不力与不足，值得深刻反思。一方面，互联网金融风险频发，与当前我国金融市场发展中机制尚未健全、投资渠道狭窄、投资者金融教育欠缺等有较大的关系；另一方面也表明了当前互联网金融法律规范的不完善与监管存在空白地带及监管措施的不到位。进一步完善金融市场体系、填补立法空白，强化监管合力，将是今后互联网金融领域努力的方向。
基于我国互联网金融机构的监管现状
我国的互联网金融监管经历了包容性监管（1999－2013年）、原则性监管等发展阶段。包容性监管“更加突出监管制度环境的营造和各监管机构之间进行的协调联动，以及制定的监管政策会产生何种社会效果等多重性、综合性评价”。李有星（2014）认为：“原则导向下的金融监管一方面关注既定的监管目标是否实现，另一方面确保前述目标是为了提升金融整体业务服务水平，以及增进消费者的福利。”在《互联网金融发展指导意见》中也指出，互联网金融应遵循“依法监管、适度监管、分类监管、协同监管、创新监管”的基本原则。
在监管范式上，我国也有学者提出以“功能性监管代替机构性监管”，以适应金融模式的大众创新。在监管策略上，姚海放（2018）认为，应辨明直接融资的信用中介定位问题，然后厘清出借人、平台、借款人之间的关系，制定符合商业逻辑和基本法理的管制规则。在监管技术上，如周仲飞（2018）提出的“数据驱动监管”，许多奇（2018）、唐士亚（2018）提出的“科技监管”策略等。“穿透式监管”在我国金融市场实践中有不断扩大的趋势。
11月3日，蚂蚁集团暂停上市已成为社会各界关注的焦点。作为中国互联网金融最具代表性的企业之一，蚂蚁集团仅用16年的时间就发展成为中国最大的线上消费信贷、小微经营信贷、线上理财服务和线上保险服务平台。目前蚂蚁集团的金融核心业务已经和商业银行的功能相近，其实际拥有的客户群体、管理的信贷规模、客户资产规模以及市场影响力都超过了很多传统的商业银行。因为其互联网金融创新的模式颠覆了现有的金融监管规则和理念，使得蚂蚁集团在一定程度上规避了金融监管的原有框架。此次事件进一步暴露出互联网金融监管面对新的发展业态、新的金融产品缺乏及时跟踪研究，尚存监管空白，监管方法和监管工具也存在局限性。如何对互联网金融进行实质有效的监管再次成为热议话题。
基于此，近期监管层表示，将按照金融科技的金融属性，把所有的金融活动纳入到统一的监管范围，完善风险全覆盖的监管框架，增强监管的穿透性、统一性和权威性，依法将金融活动全面纳入监管系统，对同类业务、同类主体一视同仁。因此，答案似乎就锚定在穿透式监管上。事实上，为治理互联网金融乱象，我国从2016年开始，在监管实践中引入穿透式监管理念。2017年，全国金融工作会议上曾明确提出要“加强宏观审慎管理制度建设，加强功能监管，更加重视行为监管”。功能监管和行为监管的深层次思考就是穿透式监管。功能监管和行为监管为解决互联网金融平台的监管提供了新思路。当然，通过建立统一的信息平台降低信息非对称成本，强化监管部门的协调统一职能、完善法律法规也是穿透式监管亟待解决的难点与瓶颈问题。总体而言，穿透式监管不仅不会扼杀金融科技创新，而且将不断引导互联网金融的健康和可持续发展。
政策建议
互联网金融“穿透式监管”的核心功能在于“回归本源”“发现事实”。“穿透式监管”通过对主体、产品、嵌套层级的“穿透”，可以发掘背后的实质当事人、产品的实质属性、层层嵌套的金融产品交易结构。而深入落实穿透式监管，需要政府监管部门、司法部门、金融机构以及投资者多方共同协作努力，这样才能真正促进互联网金融的健康和可持续发展。基于此，还需要在以下方面努力：
一是进一步明确监管目标。要以“防控金融风险、深化金融改革”为目标，基于这样的目标理念，国务院金融稳定发展委员会的协调对象不仅为“一行两会”，还需要协调财政、发改、国资、税务等部门的政策，同向发力、同频共振，共同实现监管目标。
二是找准互联网金融的风险源头。这是有针对性制定监管措施的前提。现有研究过多集中于互联网金融风险类型上，如信用风险、顺周期风险、信息不对称风险、流动性风险等。而互联网金融的发展需要大数据、风控体系和信用体系三要素。从现有研究来看，一方面，除已经被克服的大数据风险外，学界对风控体系和信用体系的风险源到底为何，缺乏深度系统分析。另一方面，只有准确定位监管目的，才能切中要害地制定监管规则。
三是坚持行为监管与功能监管相结合。要坚持实质重于形式的监管理念，采取横向监管和纵向监管相结合的方式方法，同时根据业务主体进行划分。互联网金融产品创新打破了原有的行业界限，导致分业监管难度大增。因此，坚持实质重于形式才能让监管部门看清业务本质，抓住业务的核心和根本，从而精准划分监管对象，集中监管力量。
四是明确穿透式监管边界，从立法角度强化监管。互联网金融创新增加了监管难度和监管成本，因此穿透式监管应在一定的合理界限范围内进行，要明确监管主体权责范围，做到不滥用监督权力。对互联网金融风险的整治工作，需要进一步完善立法、执法和司法领域相关制度体系。同时互联网金融的法律监管还需从具体的制度设计入手，脱离泛泛而谈的理念型论证，通过规范的法学理论分析，进行系统性的制度设计。
五是进一步完善合作监管机制。互联网金融因其商业模式创新、集结跨市场和跨行业等多种特性，其监管不仅仅是监管机构的责任，同时也是金融市场所有参与者的责任。因此，金融监管需要引入多方力量，形成合作监管、协同监管。
创新是永恒的，变是唯一不变的。互联网金融的迅速发展带来了风险，也对监管工作提出了新的挑战。在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，在各监管机构密切配合、共同努力下，不断完善和推进穿透式监管措施，我国互联网金融必将行稳致远，推动中国金融业实现更好更快地发展，更好地服务社会和人民，服务实体经济发展，为中华民族伟大复兴做出新的更大贡献。
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