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——深圳推动创新转型的做法

文_唐杰*

在中国改革开放40多年中，正确处理政府与市场的关系是改革的重要主题，也是改革的目标指向，一直居于改革开放的中心位置。

党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，从我国社会主义基本经济制度是生产、分配和运行机制的有机统一的高度，将发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用作为我国三项基本经济制度之一。这是对中国波澜壮阔的改革实践的总结，也是有关市场经济制度与政府作用相互关系的重大理论创新的探讨。

准确把握新时期市场机制与政府作用的相互关系

习近平总书记主持的中央政治局7月30日会议指出：我国已进入高质量发展阶段，发展具有多方面优势和条件，同时发展不平衡不充分问题仍然突出。从当前和今后一个时期来看，虽然我们已进入高质量发展阶段，但仍然处于战略机遇期，机遇和挑战都有新的发展变化，如何实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展，要注意更好地把握有效市场和有为政府的关系。

首先，发挥市场在资源配置中的决定作用与更好发挥政府作用，这应当是基础与前提的关系。发挥市场在资源配置中决定性作用是对改革开放实践的高度凝练及理论探索，即相对于传统的中央集中计划体制，市场经济制度是更加有效的资源配置方式。更好地发挥政府的作用不是否定市场在配置资源中的决定性作用，而是要以高水平完善的发达的市场经济为基础。

其次，发挥市场在资源配置中的决定性作用要求改革不断深化。改革的目标就是要消除妨碍市场在配置资源中起决定作用的制度性因素。这也意味着，经济体制改革是一个持续的动态过程，要随着经济社会发展水平提高，不断地深化经济体制改革，建立起高标准完善的具有国际竞争力的市场经济体制机制，不断凸显我国基本经济制度的市场经济的特征。

第三，有为政府应当是主动发挥市场机制作用的聪明政府。有效引导，有力保障，而不能取代市场在资源配置中的决定作用。政府要主动承担构建和不断完善市场制度的责任。有为政府需要依法引导和规范市场主体的行为，法律具有与行政手段完全不同的强制性和规定性。政府严格的依法行政方可创造出公正公开、透明高效的市场经济体系，营造稳定公平透明、可预期的国际一流的营商环境。

第四，为高质量创新增长提供优质公共产品，是更好发挥政府作用的关键领域。法治化是重要的公共产品，这是广义政府行为的结果。市场经济制度并不是自然形成的，有效的市场经济制度是一个完整的合约体系，市场体系中的合约都能够得到有效执行，这是市场经济制度有效的基本条件。任何一方均不能具有不履行合约而不受到法律惩罚的权力。市场经济需要高效的法律体系做保障，这样的法律体系包括严谨可执行的立法体系和准确而廉洁的执法体系。任何地区的经济社会、科学教育的发展水平的高低和质量的优劣，都与立法和执法水平有着密切的联系，或者说是立法与执法水平的映射。

第五，克服市场失灵是更好发挥政府作用的重要内容，是理解发挥政府在资源配置中作用的关键。市场经济制度有效但非万能，无论是从理论还是从现实考察，均可以看到，每个行为主体按照市场信号做出了合理决策，获得了个体效用的最大化，但并不必然实现社会效用最大化，即看不见的手往往不能保证资源的最优配置，时间是个关键因素。个体决策最优与社会决策最优之间存在着显而易见的时间效应差别。个体决策受不确定因素影响，倾向于考虑短期效应；社会决策则有可能在平滑了不确定影响后，追求长期效应。这其中包括市场经济活动可能引起社会收入分配的不公平、教育的不公平、国民经济发展引来的生态环境恶化以及国家创新能力不足等问题。

应当承认，任何政府都需要面对并认真解决市场失灵问题。在客观上，政府放任市场还是政府过度干预市场，构成了两种行为的端点，更好地发挥政府作用在客观上应当是可衡量和可比较的。

深入探索有效市场与有为政府结合的多种实现方式

发挥市场在资源配置中决定作用和更好发挥政府作用，从理论高度解决了政府行为与市场机制相融共生的问题。由此引出来的问题是：在一定时期，一定领域，一定会存在着市场作用和政府作用的不同搭配方式，即产生发挥市场作用更多一点，还是发挥政府作用更多一点的问题，也是在何种情形下实现有效市场与有为政府融合中可能存在方式与手段选择的差异，这就意味着无论是在理论还是实践上，都需要研究在融合方式中存在的多种可能的实现方式。

问题在于，我们是否有可能对市场作用还是政府作用的界限与程度给出一般的质的规定性，并以此为依据对政府行为与市场机制之间的相融共生的水平与效率进行研究。

从理论上分析，市场失灵的原因是价格信号不能有效地调整供求关系。尽管价格机制不能有效地调整供求的原因很多，但我们还是可以不失一般性地做出三种假设，价格对供求的调节能力为1；价格对供求的调节能力小于1；价格不具备调节供求的能力，或者是价格对供求调节的能力接近于0。

很显然，价格对供求的调节能力为1的领域，意味着价格能够有效调节供求关系，在这些领域应当放开这样与那样的不适宜的政府管制，充分发挥市场在资源配置中的决定作用，由市场竞争决定供求关系，在市场竞争中实现优胜劣汰。

在价格对供求调节的能力接近于0的领域，诸如，基础教育、公共卫生等，因市场机制几乎不可能给出合理的边际产出水平的评价，加之具有显著的正外部性，需要更多地发挥政府在资源配置中的引导作用，更少地推进市场配置资源的改革。

以基础教育为例，世界各国基本上以公立基础为主体，一个重要的原因是，除去学生的考试分数外，我们几乎无法准确量化一位小学教师甚至是中学班主任的边际劳动贡献，但每个人又都知道，唯考试分数会对教育体系产生长期深远的伤害。经济学经历了努力探索，还是不能说明一位小学老师对学生一生收入的影响到底有多大。

随着科学的巨大进步，经济学对基础科学研究成果对长期经济增长的贡献已经可以量化，但迄今为止，对基础研究成果的市场定价仍然是不可行的。基础研究的显著特征是研究成果的公开性，一个国家基础研究人员、机构与研究支出越多，一个国家公共知识叠加倍增的趋势将越显著。由此可见，所谓价格对供求调节的能力接近于0的确切含义是，劳动成果本身无法进行市场定价，劳动成果具有可认知但不可准确度量的正外部性，这是主要由政府配置资源的依据。

在价格对供求调节作用小于1而大于0的领域，此领域比较典型的产业是战略性新兴产业，这是代表了未来方向的产业，创新风险比较大、短期投资大但收益不高，企业甚至是政府都要有足够的定力，坚持久久为功。在此，我们尝试分析以下两种有针对性的情形：一种情形是，生产者和消费者普遍具有风险厌恶倾向，面对不确定的风险往往会选择保守主义的从众心理，引起社会创新意识低下。在此情况下，积极发挥政府引导作用将是有利于提高社会创新动力的原因。另一种可能性则是，政府直接参与资源配置，可能会出现类似于改革初期的“双轨制”现象，市场价与计划价差异引起了寻租与搭便车行为，寻租与搭便车的行为越严重，全社会创新意识受腐蚀的程度越高，全社会效率下降将越明显。

从以上分析可以得到的初步结论是，发挥市场在资源配置中的作用和更好发挥政府作用都是重要的理论创新，在实践中充分发挥有效市场与有为政府的有机融合优势，仍然需要认真研究和不断探索具体的实现形式。

上述极其简化的分类已经表明，有效的市场价格是决定融合的实现方式的基础，在难以形成有效价格机制的领域，有为政府在资源配置中的作用就会高；而在市场价格机制灵敏的领域，有效市场在资源配置中的作用就会更高。我国经济发展已进入高质量发展阶段，实现战略性新兴产业对传统产业、传统技术的替代，以创新驱动取代依赖廉价要素的传统数量型增长模式，发挥集中力量办大事的优势，引导调动资源向创新领域集中，是有效市场与有为政府行为有机结合的重大方向，关键是有为的政府行为要实现有效与高效，而要实现有效特别是高效的根本性制度基础是：政府参与或是引导资源配置的行动能够有效地改变微观主体的短期行为，形成有利于推动全社会创新激情的长期价格信号和系统性的机制。

创新经济学的主要观点及政策主张

在理论研究领域，我们应当重视对创新经济学的研究与借鉴。创新经济学着重于创新过程、创新政策、创新测度等重要议题，对发展创新型经济、提升政府创新治理能力等都有相当的启示，有益于推动我国创新驱动发展战略的实施。

创新经济学重视斯密-马克思的分工理论，以市场化和社会化分工为基础，分析可持续的科学发现，以及知识创造与创新增长过程。

创新经济学的基本政策主张是，以有效公共政策防止市场失败。合理的企业行为不一定实现社会利益最大化，应当积极引入有效公共政策防止市场失灵。为此，政府和改革方向应当是：

一是强化知识与人力资本创造，超越简单的物质资本数量积累，实行有效的加大政府在教育、基础科学以及公共技术平台建设，推动知识扩散和知识/专利产权化等公共政策；

二是政府可以引导产业创新的方向，但是不应当指定优胜者，通过改变调整价格信号推动企业在市场竞争中优胜劣汰，进而推动实现新兴产业的成长和劣势产业的退出。

三是政府支持关键科学技术创新，推动专有技术成为改变传统生产方式的通用技术。

对创新经济学的探讨，深圳的发展过程具有典型性。

深圳市推动创新转型高质量发展的具体做法

2010年前后，深圳开始从“深圳制造”向“深圳创造”转型，从“深圳速度”向“深圳质量”转型，经济增长由高速增长平稳过渡到中高速增长。转型伴随着传统产业的更新迭代，开启了新的创新增长周期。

当深圳提出从速度向质量转型的发展理念时，政府努力探索发挥市场在资源配置中决定作用和更好发挥政府作用的具体形式。在推动转型过程中，制定了更加严格的限制性产业发展目录，在从高速转向中高速增长中，逐步实现从廉价要素驱动转向创新驱动，实施了更加积极的集约性发展政策，产业结构调整中部分低端制造企业快速外迁。2012年一季度，深圳经济增速曾经骤降为5.8%，低于全国、全省平均水平，但深圳仍然坚持方向不变、步伐不停、力度不减，接下来的几年中，有超过1.6万家企业离开了深圳，持续淘汰转型低端落后产能并增大支持创新企业加快成长力度，推动了深圳市创新发展和高质量发展。政府支持设立了公共研究开发平台、公共信息平台、公共创新服务平台等，有效公共产品供给增长很快，与日益强大的企业创新能力相结合，深圳开始走向全球创新的前沿，成为全球瞩目的世界级产业创新中心城市。

深圳推动创新转型的具体做法：

一、关键产业和技术领域。政府+企业巨资投入。形成市场竞争能力，政府通过资本市场退出。代表性项目，华星光电，250亿投入。

二、在两轮产业转型中，提高劣势产业成本与新兴产业优惠。

三、从四个90%转向大规模公共研发平台建设，从产业技术应用研发转向大规模科学基础设施及支持高等教育快速成长，最近三年达到2000亿投资。

四、支持中小微企业创新发展，构筑转型衰退底部及长期创新增长的产业基础。

2010年以来，深圳经济产业结构出现了深刻变化，生产方式从以山寨模仿为主转向以创新制造为主。五年中，人均GDP增加1万美元，达到2.4万美元，每平方公里产出GDP、财政收入分别达8亿元和2.8亿元，均居全国大城市首位。工业增加值率五年提高4.9个百分点。地方一般公共预算收入年均增速是GDP增速的1.8倍。

作为创新增长的标志之一，目前深圳市知识产权密集型产业增加值总计已经近万亿元，增速比同期经济增长率高近50%，创新产业结构比持续上升，开始了从创新制造向知识创新引领的方向演变。制定实施了生物、互联网、新能源、新材料、文化创意、新一代信息技术、节能环保等七大战略性新兴产业规划政策，深圳成为中国内地新兴产业规模最大、集聚性最强的创新城市。

2011年，深圳制定并开始实施一项支持新一代信息技术的五年规划，到2016年，取得了圆满成功。^[1] 五年时间，新一代信息技术产业增加值翻了一番，达到4052亿元,到2019年已经超过了6500亿元，该产业的国内发明专利公开量43273件，截至2019年底，有效发明专利量为65460件，发明专利公开量在北京之后居第二位。

从2011年起，连续5年共投入25亿元设立专项资金，用于资助新一代信息技术产业核心技术攻关、创新能力提升、产业链关键环节培育和引进，及重点企业发展、产业化项目建设等方面。

资金使用方式规定为，提升创新能力，鼓励科学发现与产业化应用，加强公共技术服务平台建设，增强共性技术研究开发与应用示范。鼓励创新成果产业化、知识产权化和标准化战略。鼓励符合条件的企业申报科技型中小企业创新项目，优先纳入创新型产业用房和土地利用年度规划。支持企业、高等院校和科研机构合作培养博士后人才。支持深圳企业参加电子信息、通信等领域国际知名展会和会议，支持在深圳举办高水平、国际性的新一代信息技术会议。支持新一代信息技术产业联盟提供重大公共技术研发，鼓励和支持发展相关行业协会、中介机构、产业发展研究、政府决策咨询等产业服务工作。

深圳全社会研发投入占GDP的比例已达到4.02%，五年翻了一番；建成了国家超级计算深圳中心、国家基因库和大亚湾中微子实验室。深圳已有国家、省和市级重点实验室、工程实验室、工程研究中心和企业技术中心等创新载体累计达1107家，是前30年总和的3.6倍，IT领袖峰会和BT领袖峰会等成为促进创新创业的重要平台 。

从总体上看，深圳以每年5亿元，总计25亿元的政府财政支出，支持2000亿元规模的新一代信息技术产业滚动成长。

政府对转型政策推动造就新产业发展基础

政府政策实施对象包括近8000家中小微科创企业，5000余家获得资助，政策实施产生明显效果。科创部门3年总支出40亿元，样本企业增加值从600亿元上升为1800亿元，净增加1200亿元，其中直接影响约300亿元。

政府对创新扶持政策分类及效果评估：

（1）创新券项目。创新券项目获资助比率为88%，获批企业中85%是小微企业。提高了有R&D投入企业的比例，企业产出提高约7%。

（2）创业资助项目。创业资助获资助率约为1/3，98%是小微企业，主要是成立不到4年的科技企业，以及创业大赛获胜者支持项目，规模最高可到50万元，获资助企业的R&D投入和专利申请数显著提高。企业产出提高约22%。

（3）技术开发项目获资助比率25%，技术开发项目是对新产品、新技术、新工艺研发及其产业化的资助。资助额度大，申请企业已处在试验开发期或产业化前期。结果，获得资助企业的创新和市场表现极其显著。

（4）金融科技扶持。协助贷款、免息、保险等方式。免息、保险资助规模较小。获得贷款资助的企业在专利数和R&D支出上更高。

政府对转型政策能够成功的信心，在于可以了解和把握个别企业观察不到的优势信息，并通过针对性的政策措施支持特定产业的发展，有效的创新政策又增加了强大的微观产业发展基础。

图1  深圳计算机、通讯及其他电子设备制造业差异化分工（四级行业）

表1  深圳软件及信息技术服务业差异化分工（四级行业）

从图1和表1可以看出，深圳的创新企业行业高度集中，80%属于制造业或信息传输、软件和信息技术服务业，从二级行业分布来看，呈现明显的差异化分工形态，具有显著的知识溢出的互补性以及投入产出的需求关联的特征，这是产生创新蜂聚的市场基础。

深圳在推进经济发展方式转型过程中所采取的支持创新创业政策，取得了阶段性成功。成功依赖于有为政府和有效市场的有机结合。深圳有8000家中小微科技创新企业，政府的政策设计，必须建立在对市场和企业行为有深刻了解的基础上。政策跟随和适应市场创新动态，政府通过公共政策规范市场、引导企业创新行为，这些都是十分重要的。

（编辑  季节）