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随着农村劳动力大量转移，农户承包土地的经营权流转明显加快，发展适度规模经营已成为必然趋势，对于促进农民增收、保障粮食安全有重要意义。2014年11月，中办、国办印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，指出：要坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转；要积极稳妥地推进，不搞大跃进，不搞强迫命令；推进土地承包经营权确权登记颁证；创新流转形式，规范流转行为，加强用途管制。土地流转关系亿万农民的切身利益。我国人多地少、农村情况千差万别。农民转移、土地流转规模化和城镇化进程应该怎样互相适应？目前农村土地关系和社会关系的实际情况怎样？我们面对的，是如何认识中国工业化、城镇化和农业现代化的独特道路的问题。为此，中信改革发展研究基金会和本刊，于2014年12月15日召开了“农村土地流转与三农问题研讨会”，邀请部分资深专家和经验丰富的基础干部，进行了热烈的讨论

土地流转关系亿万农民的切身利益。我国人多地少、农村情况千差万别。农民转移、土地流转规模化和城镇化进程应该怎样互相适应？目前农村土地关系和社会关系的实际情况怎样？我们面对的，是如何认识中国工业化、城镇化和农业现代化的独特道路的问题。

为此，中信改革发展研究基金会和本刊，于2014年12月15日召开了“农村土地流转与三农问题研讨会”，邀请部分资深专家和经验丰富的基础干部，进行了热烈的讨论

谷彬*：农村改革需要统筹兼顾多种目标

（国家统计局）：农村的改革，需要全面、综合、系统的评估，统筹兼顾多种目标。我们基于实证研究和大数据分析，对土地流转中的一些信息进行了挖掘和梳理。

1992年，全国有473.3万农户转包（转让）农地1161万亩，占承包地总面积的2.9%； 2007年流转面积6372万亩，占家庭承包耕地5.2%；2008年流转面积达到1.06亿亩，2012年达到2亿亩。2013年底，全国承包耕地流转面积3.4亿亩，占农户承包面积的26%。经营50亩以上的专业大户287万户，家庭农场87万个。近两年，工商企业参与农地流转的年增率达到30%-40%。[1]至2014年6月底，农地流转面积达3.8亿亩。

户均包入耕地面积持续高于户均包出面积，表明土地规模化正在形成。中部农地流转比较活跃。东部1995-2000年包入面积高于包出面积，2002-2007年包出面积高于包入面积。

图1 户均土地流转包入与包出面积

资料来源：《全国农村固定观察点调查数据汇编》

签订合同的流转面积比重不断上升，表明规范化程度增强。

流转后用于种植粮食的面积比重比较稳定。

土地流向的主体：规模最大的是农户，其次是专业合作社。流向专业合作社的面积增速最高、但不稳定，流向企业的面积增速平稳提升。

图2 土地流转方向

资料来源：《中国农业发展报告2012,2013》

平均每万亩流转土地发生的纠纷数持续下降，表明土地流转的规范化程度在不断提升。但与此同时，流转纠纷处理率则不断下降，表明土地仲裁机构的效率较低。

流转形式：转包规模最大，但增速较低。股份合作制，以及土地银行、土地信托、专业合作社等其他形式仅占6%，说明新型流转方式需要更接地气。

图3 土地流转方式构成

资料来源：《中国农业年鉴2012》

关于农业企业：中西部地区以国有和集体企业为主，东部地区内资、私营企业比重较高。

融资渠道：大多省份的农村非正规金融占据主要地位，其比重高于银行、信用社贷款户比重。

新型农业经营主体：包括专业大户、家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业。“家庭农场”的官方认定标准模糊，大量原来的合作社、龙头企业为获得政策支持而“改头换面”。

农村土地流转的障碍：主要是在制度和政策不明朗时，农户担心权益受损，不会轻易放弃土地承包权。土地流转涉及面广、关联要素多，土地流转在欠发达地区阻力可能小些，那里对规模化、集约化、科技化经营的需求更迫切。与发达国家相比，中国农业的规模化、现代化还要走很长的路。

初步建议：农村改革，必须尊重农民主体地位，与之形成互补和共赢。依法流转、制度建设、规范透明、标准操作，稳定农户预期，理顺相关机制。随着政策路线渐趋明朗，农村土地流转与土地信托的制度性阻碍将逐渐得到消除。社会资本和金融业服务“三农”将是大势所趋；信托因其综合制度优势，将获得较大的发展机遇。中信信托在推出中国首单土地流转信托的基础上，继续践行法制信托、规范信托、透明信托，可能成为行业标准与规范的制定者与引领者。

蒲坚*：以金融创新推进土地流转、服务三农的试验

研究我国的土地和土地流转问题，首先要明确内外两方面的约束条件。内部约束是：一要按国家宪法的规定，设定土地流转研究的基本理论开端和法律逻辑；二是土地流转要依据我国土地所有制形式为立足点；三是共同富裕这一目标。外部约束包括国家安全、能源和粮食安全三个方面。要在上述约束条件下探索土地流转的实际操作。

不久前，中信信托在哈尔滨市兰西县流转了全县的土地，收购了黑龙江的粮食交易所，并和黑龙江农业科学院达成了股权交易，其目的是解决土地流通、科技引入和资金引入的问题。当然，要有完善的方案设计，设计的方法包括三个关键点：第一，研究土地流转和三农问题，不是非此即彼的问题，而要依据社会主义市场经济的基本原则，构建土地资源的流通和收益的监督体制，体现出它们的优势；第二，土地流转要实现的目标，是实现农业水平、生产方式、生产关系的优化，实现土地在规模化经营后知识化和科技化的展现，解决土地流转的资本转化问题，实现资本对农民、农业、农村的金融支持；第三，土地流转的制度安排，既符合社会主义，又符合市场经济，兼顾公平与效率，实现农民、投资人和市场的共赢。

基于这样的思维逻辑，我们创立了“二次委托代理”模式。把政府、金融机构和农民统一在一个流转模型下。一是要使流转的过程本身就成为确权的过程，保证确定的权利是均等化的，从而能够解放农民，让农民的土地权益变成可携带的财富，让土地收益权跟着他流动。这是一个典型的登记过程，我们设计了土地的信托凭证，使得共有制的土地固化到每一个特定的对象。第二，为使这个凭证具有可携带财富的性质，这个信托凭证现在可以在信托公司登记。国家银监会和证监会正在上海自贸区建立信托凭证流转中心，未来拥有信托凭证的农民就可以拿它在市场上流转。第三，使信托变成一种信托的金融凭证，使其具备资本的属性。

关于盈利方式。土地流转是这个方案中很小的一部分，我们以土地为标的，运用互联网逻辑，重构土地的经济实体。凭借经济地位和规模优势，集成和分享知识、社会关系和资本，实现土地的集约化和规模化经营，实现科技和土地的结合，打通上下游环节、延伸产业链，实现利益分享普惠化。农业规模化经营必须解决和市场对接的问题。我们运用金融机构的信用中介功能，解决可能面临的资金、信用和流通的风险，并致力于从信用中介向信息中介扩展。中信信托利用土地形成的物联网，和已经建立的贴近市场的金融互联网，以解决农副产品的销售问题，最终建立一个完整的闭环信用系统。

运用信托模式实现土地流转，有几个好处：第一，方便融资，为金融资本支持农业提供一个最基本的标的，保障农村生产资金；第二，实现农民的再就业，一部分农民离开土地寻找新的就业机会，一部分就地转为农工；第三，实现土地的集约化经营，降低生产成本，提高产品质量；大规模生产也将促进农机机具的升级和大型化。

周萍*：用信托工具推进农地规模流转和规模经营

土地流转信托是一个创新的事物，2013年10月10日我们做了首单土地信托交易，到现在已做到第七单，每单的情况都不一样，但是交易结构设计的原理是一样的，就是“二次代理”模式。通过这一方式，保障农民合法权益，实现土地市场化经营。

“一次代理”是委托，村集体的成员作为所在农村土地的共同所有者（每个合法成员对共有的土地拥有一份平等而无差异的权利），依据自己意愿，将土地使用权委托给村委会（或和政府相关的一个公共机构），后者成为土地使用权代表（代理），行使社会赋予形成的权利。“二次代理”是信托，是村委会（或和政府相关的一个公共机构）将整理好的土地信托给信托公司，二者之间是土地使用权的委托代理关系。农民作为土地使用权人可以有效监督代理人（信托公司）；信托公司运用市场化运作高效经营资产，提高科技含量、避免对市场误判，保障农村土地的增值，并保证农民获得充分信息、保障其利益不被侵害。信托公司直接将土地的固定收益和增值收益分配给农民本人，不经过村委会或有关机构。

在整个交易结构中涉及到的主要关系人有：农民、政府、中信信托和农业产业公司。这四者的相互关系、权利责任，在一个信托计划中，通过相关协议进行关联与界定。并进一步通过相关法律协议的签署，将信托关系人绑定在一个信托计划中，农户是最终受益人；政府是委托人和受益人代表；中信信托是受托人、财产管理人和知识资本引入人；其他农业企业是土地承租人、使用人。

清华大学崔之元教授对我们用信托工具推进土地流转很赞赏，他评价：“中信的实验具有重要的探索意义。英国著名法律专家梅特兰所著《国家、信托与法人》中，把信托提高到和国家、法人同样重要的地位。梅特兰说，信托的最大意义是打破了罗马法所有权观念，形成了‘财产权利束’；信托是一种非常有效的社会实验工具。”

李昌平*：以郝塘村为代表的村社内置金融试验

我们是想通过工业化、城市化达到把农民减少的目的。现在我国人均GDP已经7000美元了，工资水平开始上升，但离城市化目标还很远。在鼓励农民进城和土地流转时，就要考虑：我们到底是要把农村的问题转换成城市的问题解决呢，还是把农村的问题放在农村解决？

我正在进行一些相关实验，就是以内置金融为切入点，推动农民组织的再造，以农民的再组织带动农村的再改革、生产的再发展、农村的再建设。这与解决土地流转有很大的关系。

第一个实验是信阳市郝塘村的实验。我在村社组织内部建立起一个内置金融。它的好处是：一是农民可以用自己的承包经营权抵押贷款，很方便。利息收入村里用来养老。土地在银行不能抵押，在村社内部可以抵押。二是我们不是用行政手段推土地流转，你可以自愿把土地入股合作社。合作社参照农户间转包的价格产生一个溢价，包括连片后10%的增加部分，可以保证农户收益。这样方便连片经营，不需要人为造一个大户；也没有通过政府补贴抬高地价。即使地价抬高了，收益也是他们的。三是内置金融设立后，方便了成员权的流动。比方谁要进城，家里有房有地，无偿退出不可能，但可以抵押变现，然后走人，或者甚至把你的成员权变现。这样有利于城乡资源的优化配置。

内置金融的资金不是问题。开发商是把农民搞上楼，但我们搞建设不需要开发商操作。集体统一开发土地，土地的增值收益归农民共享，资本拿不走。

这就使村社变得团结了。集体有收入，就可以向农民提供服务；其中一部分收益分给老人，养老问题有人管了。这对农村的治理，对基层班子的建设，对巩固共产党的领导都有好处。我带了5万元进去，政府给了10万元，做了这么一个实验。村里的集体经济从无到有，现在集体资产有好几千万元。通过村庄改造，发展旅游，农民收入有很大提高。政府进行了基础设施投入，农民建房由政府提供贴息贷款，村子建造得整整齐齐。

我把这个经验带到武汉附近的三元村梁子湖，建了“金土地农机专业合作社”，一个村引导资金100万，我拿出30万，用来引导农民的钱入股。开业时资本金为195万元，逐年增长。农民可以选择，如果土地加入合作社，可以作价作为存款。比如说一亩田年租金300元，相当于1万元的银行利息，那么土地的价值就是1万元；存10年回报6%，15年7%，20年8%。你随时可以把钱取走。闲置的宅基地可以30年为限作价存进来。6个月内，农民的土地基本上都进了合作社。后来武汉的一个龙头公司（国企）来把土地全部流转，价格是4-5万元。用这种形式把土地集中，同时解决农民的实际问题，也回应了政策的需求。我们坚持了集体所有制不变，在新的条件下探索集体经济的实现形式，同时也改善了我们党在农村基层的地位。

第三个实验是在珠海的斗门，那里渔业发达，一亩塘可以产1-1.5万斤鱼。当地的农民要从商人那里买饲料，饲料商拿到的出厂价是5500元/吨，农民买到手是8000元/吨。我们用内置金融把农民组织起来，降低采购成本。如果一个联合社统一采购，饲料成本更低，还有议价能力，可以稳定鱼价。比如，上个月鱼的价格是9.5-10元一斤，月底突然跌到6.8元。合作社跟农民签了个协议：你现在不要卖鱼，每个鱼塘给你10万，三个月以后低于8元，我按8元收；高于8元，高出部分五五分成。我们测算，只要10%的农户不卖，价格就可以提升20%到25%。两周后，鱼价从6.8元轻松回到7.5-7.8元。

我们是民间机构，专做这种服务。每建一个内置金融合作社，政府就投入一笔钱，给我们一笔服务费。2014年我们可以做8个合作社，再形成联合社，涉及一两百个村子，按照这个方法，启动资金虽然不多，但可以把农民通过金融的形式组织起来。

合作社不仅把农民组织起来，还可以进行资源整合。比方说一个村有1000亩养鱼户，饲料1万吨，30个村就是30万吨，如果统一买，对厂商就有决定权。今天的农业，不是农业技术不发达，而是金融组织不发达。一些大公司搞农业一投就多少亿，而我们通过类似金融的机构去组织农民，促进生产关系改变，巩固集体所有制，按照宪法推进农村改革。

温铁军*：规模经营、机会收益和交易成本

黑龙江的土地信托试验，通过大规模经营取消了田埂系数，一般应该会增加15%左右的耕地面积，还节约了租金；再把农业相关产业的规模经营收益都纳入这个项目，增加的这一块非农收益可称作“机会收益”。比如沙县项目，那里虽然土地资源有限，但农民大部分外出去经营“沙县小吃”，有很多弃耕土地，土地信托能够成功的条件也是存在的。再比如安徽宿州，如果能做到立体循环经济，也许能产生综合经营收益。[2]

郝塘村的内置金融，是把金融要素拉回到社区内部来，和其他农村生产力要素分享平均收益率，而不是异化到农村经济之外占有超额收益。与此同时，通过推进合作把交易费用内部化处置，降低了机会风险。李昌平的试验和中信信托的试验存在共融的可能。

中信信托的试验，产生机会收益的一个前提是它降低了交易成本。但这是否为行政性的处置，真正委托土地给你的是农户还是村、乡两级政权？如果形成机会收益并合理分配，交易成本不会暴露出来。但如果遇到欠年或价格下跌等情况，机会收益下降，就会导致潜在交易成本的爆发。所以要完善，比如把信托凭证证券化，变成可流转的金融产品，但前提也是没有交易成本爆发的机会，不形成对这个证券信用的打击。

内部的风险是交易成本，现在还没有暴露；外部的风险主要是在全球化条件下，中国农业没有保护。现在中国基本农产品的成本价作为地板价，在国际市场天花板价格之上。粮食平均价格高于国际价格的15%。现在是国家实行保护价收购，同时还要给生产者各种补贴。我们当年谈判加入WTO时对农业不设保护，现在负面后果正在逐渐表现出来，它会直接打击国内越来越资本化的规模农业。小农经济的退路在于兼业条件下外部（自然或价格）风险户内均衡。如果中国进一步推进农产品贸易的全球化和激进市场化，国际市场的低价格农产品，将会覆盖中国的农产品市场。这次跟澳大利亚的自贸协定就将给国内养牛业、乳业带来灭顶性的打击。

孔丹*：土地流转的监管和风险控制

李昌平的内置金融实验很有价值。既坚持了方向，稳定了乡村，又能够解决农业生产的效率和资金缺乏问题，金融也是低风险的。他的文章[3]涉及乡村建设，这是我们共产党领导的基础性问题。

中信的实验也很有价值。土地信托是为了促进土地流转，有利于解决三农问题，应该很好总结。比方说用行政方式，但没让农民觉得这是对他们的利益的保障吗？这里可能有地区差异的因素，东北和南方山区面临的问题不一样。土地信托包括经营规模，农产品质量，减少中间商盘剥等，是真正为农民服务。信托有金融功能，产业链也要发生交易，也需要到银行借钱，提高产业链价值。不仅是效益问题，设计业务模式一定要想到农民。农民是我们社会主义的主体。信托金融平台要实现双赢、多赢，使农民的利益得到保证。要在实际中消除人们对“金融大鳄”的疑虑，以及如何在产业链中得到一个可以分配的增量的疑问。

李昌金*：土地确权和土地流转政策的实际效果怎样？

我想谈谈基层的实际情况。

展望土地流转的前景，农地向大中型新型经营主体（专业大户、农业企业等）的集中将提速，资本下乡的趋势不可避免。在新的条件下，土地的社会保障功能还有没有意义？以推动土地集中为核心的农业现代化，是不是反映了农民的实际需要？

从分田到户开始，土地流转总体上一直是畅通无阻的。随着城市化推进，越来越多的农民进城打工，土地流转的规模越来越大。我们那个县土地流转规模已超过80%，官方统计是60%。现阶段农村土地流转的特点是：自愿互利、规模较小、短期或不定期、口头约定为主、农业内部流转（极少进入非农领域）等。一般不经过发包方（村委会）同意，村委会也不干预。这种自发进行的土地流转，通常当事人双方相安无事，没有大的矛盾纠纷。

总体看，政府在土地流转中并没有起什么作用，因为没有抓手，没有必要，更没有利益驱动。不过，一些地方的政府为推动农业产业化（如发展烤烟），会采取带有强制性的措施推动土地流转，这样政府和农民都有好处，这也不是不顾农民的利益。

真正改变土地流转速度和规模的，是钱的力量。第一是资本的力量。要注意土地确权不能向私有化发展，那不仅违反我国土地基本制度，也违背了中央文件规定的原则。第二是财政的力量。国家财政扶持资金大部分给了专业大户、农民合作社、农业企业等等，其实这些经营主体很多都是挂羊头卖狗肉，甚至就是为了骗取国家资金。温老师说下去听反映，扶持的合作社基本是假的。这是在浪费纳税人的钱。建议调整扶持大户的财政支农政策，转而更多地扶持中小型农户。

在土地流转中，因为力量悬殊，单个分散的农民利益受损是不可避免的，甚至可能被“资本大鳄”吞噬。我举两个例子：

一是林地流转。我们那里山林面积大，林地流转十五六年前就开始了。村组两级的集体山林几乎全部卖光，林农个人的山林也差不多卖掉30%。十多年前木材便宜，山林每亩才几百元，现在木材价格大涨，山林转让价也涨了十多倍。集体、林农都没得到好处，村集体却因此都变成了“空壳村”，买了山林的人却赚得盆满钵满。买山林的主要是政府机关（尤其是林业部门）的干部、社会上的各种强势人物、香港甚至国外的老板。林农没了山，没了生活来源，只有出去打工。

二是农地流转。这些年有不少城市资本到农村买（转包）地，承包面积几十亩、数百亩都有，且租金较低，一亩才几十元。这和上面讲的买山是一样的，考虑通胀因素，10年后这个土地等于白送。如此若干年后，农村土地将逐渐集中在少数人手中，已经被消灭了的土地食利阶层可能重现，同时将出现众多失地农民。“耕者有其田”是千百年来农民的追求，难道新一代农民真的不需要土地了吗？没有土地的保障，9亿农民的前景将会怎样？这是值得思考的问题。

资本下乡是双刃剑。要保护农民的权益，首先农民要有自我保护的意识，二是要解决农民信息不对称的问题，三要防止黑恶势力侵占农民的土地，四是乡村两级要帮助农民把好关。现在基层政府的责任很大、权力太小，不少政策隐含着对基层干部的不信任。有一些政策严重脱离实际。

农民违约用地、违规占地、违法卖地现象严重。许多农民并没有按承包合同的要求，履行好保护耕地的义务，毁地抛荒、污染耕地、占地建房、买卖土地等现象司空见惯。对这些行为，几乎没有任何组织或个人去管，也管不了，因为大家都把承包地当成农户的私有财产。农民的土地权益几乎无边界，势必造成大量耕地被破坏和流失，这不仅是严重的经济问题，更是重大的社会问题、政治问题。我们天天讲保护耕地、守住18亿亩耕地红线，但对现实中破坏土地的行为却从来没有人真正去关注，更遑论采取措施解决这些问题。官僚主义、形式主义严重。

对土地确权中的问题要清醒。中央要求用5年时间在全国开展土地确权，但这一政策与农村实际情况和农民的真实需求有距离。可以说是把简单问题复杂化。1982年分田到户，土地权利是清楚的。说土地确权是为了流转，但实际情况是，土地产权越清晰，可能越不利于流转，并将导致农业规模化、农村基础设施和公益事业，以及国家重点项目建设用地难以落实。

我到一个村里调研，村干部说有几个组确权搞不下去，原因是农民不同意按勾图的实际面积发证。农村的土地面积是按土壤质地、而不是实际面积评估，现在要按实际面积发证，就可能出现：张三原来的5亩地变成8亩地，而李四原来5亩地仍然是5亩地，李四少了面积坚决不干，因为日后按面积分配的国家补助、征地补偿就少了。所以农民只是要原来分配的“账面数字”，不要真实面积数字。但书斋里的“专家”们弄不明白这个理，以为面积越实越好。农村分田到户30多年了，很多地方农民自发进行土地调整，3年一小调、5年一大调，经过多年的适应和磨合，很多与土地有关的矛盾已经大体摆平，相安无事。现在来了一个土地确权，结果原有的平静被打破、大量原来积累下的隐性矛盾则显露出来。

“增人不增地，减人不减地”的政策违背常理。有人自以为干了件好事，实际上伤害了农村原有的公平和公正。比方有些上了大学参加工作的，当了干部的，还拿着村里的地，很不合理，但你却收不回来。所以，确权从某些方面看其实是限制了流转（承包权调整）。比如我们那里土地抛荒比较严重，全县比例大概是15%到20%。这些抛荒地不种粮还要领国家补贴，一分钱都不能少。乡村干部绞尽脑汁想把它利用起来，但非常困难。因为100户中只要有一户不同意就没办法。你地不成片，人家也不会包你的，这是典型的“反公地悲剧”。假如土地产权不是那么“清晰”，村组织的功能强一点，流转起来就容易得多。

农地所有权和农民的土地观念。根据《民法通则》，集体土地的所有权人是村委会。但这只是文本制度，与农村的实际状况不符。农村集体财产基础本来定的是生产队（现村小组）。这些土地是本地的先民开垦的，理应由他们的子孙后代共享。某部门调查了1200个村的农民，认为土地所有权属于村的占34%，认为归村小组的占65%。

过去村小组有队委会，现在就组长一个人，也没有印章，哪块地开发就是组长签一个字。在南方多数省份，村委会从来不管村小组土地的事，也无权处置村小组的土地，小组卖地村里也拿不到钱。如果将集体土地收归国有，或可作为一个选项；否则，在不能重回集体化的背景下，集体土地所有权虚置问题恐怕永远得不到解决。

有人说，农民的观念是有矛盾的，一方面认为承包地就是自己的，但有些地方3-5年就调一次。其实，这是两个层面的问题。分田后出生的和迁入的人是集体组织成员，有权承包集体的土地，这是法律规定的。同时，农民通过承包获得了经营权，但作为土地所有权人的村小组没有机构来代行所有权，所以农民认为土地就是他自己的。

土地经营规模化和城镇化的进程要保持一定弹性

城镇化和工业化吸引农民进城，造成农村土地流转集中的趋势，但农地的流转集中也可能将农民“挤”向城市。在这过程中，怎样照顾留在农村的农民的利益，重视农村基层的建设？它和工业化城镇化之间是什么关系？

李昌平说：“我1985年担任乡党委书记。1985年粮食大丰收，仓库装不下，上面要求消化粮食，搞多种经营，大面积搞专业户。到后来因为种粮食挣钱，专业户自然被消灭，因为农民开始要地种了。到了20世纪90年代，粮食收购价在1995、1996年上涨，而1997、1998年跌，这就没人种地了，大家都出去打工了。村干部下死命令搞种粮大户，最大一户是2万亩。2003、2004年取消了农业税，种田又挣钱了，把土地还给农民，大户又没有了。现在我们又开始弄大户。我们的现代化进程中，有时候农民愿意进城，有时候又要回农村去。所以应该有足够的弹性处理这个问题。”

孔丹认为，经济发展，没有弹性是有风险的，否则就没有抗经济危机的能力。但支持农民离开农村也有很多例子。我们鼓励农业规模化，但也要考虑农村的建设，保护农民利益。

温铁军教授说：“原来的过剩劳动力是留在农村的，当时是发展乡镇企业、推进城镇化，两者同步进行，由此造成20世纪80年代靠内需拉动发展。到1995年，乡村工业已占工业增加值的54%，乡村（非农）就业已经达到1.96亿，没有大量流出。当年就是中小企业加城镇化，农业的低效益是从乡镇企业回补的。1992年后只讲农业政策，不讲农村政策。1993年后取消对乡镇企业的各项扶持。一是要把过去按销售额缴纳1%到3%的综合税改为全国统一税率。二是改变乡镇企业占用农地的办法，全面改成按城市工商业用地管理，本来农村企业用地零成本能够掩盖企业的高负债，隐形土地收益没了，高负债问题也就爆发了。三是乡镇企业之前可以获得按百分比增加的银行贷款，乡镇企业一垮，农行负债率一下子增加到了30%多。这样乡镇企业就卷入了当时私有化的大潮，也就不能担负农民就业和补足农业低收益的任务。”

贺雪峰*：2亿农户是种田主力，他们的出路是关键问题

当前，中国农村普遍形成了“以代际分工为基础的半工半耕”家庭劳动力再生产模式，或家计模式。一个农民家庭，年龄比较大的父母一代主要留村从事农业生产，年轻子女进城务工经商。这种情况大约占全部农户数的70%甚至更多。这样一个农民家庭就可以同时获得务工和务农的两份收入，而农村生活成本比较低，支出比较少，家庭有盈余，日子就比较好过。

若农民全家进城，父母年龄大的在城市难找工作，而城市生活成本远高于农村。其结果，多数家庭的生活必然更加艰难。这就是为什么在全国普遍形成这种“以代际分工为基础的半工半耕的家计模式”结构的原因，也是为什么中西部地区即使农民在县城买了房子也不住的原因。中老年人在县城无事可做，在农村可以种田获得收入；年轻人在县城难找工作，打工收入远低于沿海地区和大城市。只有为子女入学的原因，农民在县城买了房才会去住。

中国农户这种普遍的半工半耕模式，与所处的发展阶段有关系。目前中国人均GDP只相当于欧美日的大约1/7，且产业集中在低附加值的“中国制造”，这就使进城农民工难以在城市获得体面安居所需的就业机会和收入条件。而正是通过“以代际分工为基础的半工半耕”，中国农民可以相对体面地完成劳动力再生产，而不至于落入到城市贫民窟。

我在不久前出版的《城市化的中国道路》一书中，引用湖北孝感经管局的一个调研例子：地方政府要发展规模经营，推动农业现代化，动员一个村300多户，将800多亩耕地流转集中，给大户耕种。地方政府还筹资进行基础设施建设，全村耕地实现了排灌自如、机耕机收。结果耕作条件改善了，很多老年人却把田要回去了。老人要田的理由有三条：“一是条件改善了，种田不像过去那样是重体力活，年纪大也搞得了；二是种田有成就感；三是可以锻炼身体。”

这个例子很生动，它可以从两个方面来讨论。一是只要具备基本农业生产条件，老年人是愿意种田的，种田同时具备收入、就业、意义、价值多个层面的含义；二是老年人种田无法解决超出一家一户的共同生产事务。实际上小农种田都存在一家一户“办不好、不好办和办起来不合算”的公共事务，需要有超出农户的村庄集体来提供帮助。

当前，中国仍然有接近3亿的农业劳动力，农业劳动力平均年龄为47岁。总体来讲，只要能找到机会的中青年人绝大多数已进城务工经商；留守农村务农的，大多是缺少在城市就业机会的中老年农民。全国有大约20亿亩耕地，劳均不足10亩；20亿亩地的2/3种植大宗粮食作物。总的讲，粮食耐储存，国家保护价收购，且种粮所需农资绝大多数是市场上随处可买的标准化商品。也就是说，无论是购买农资还是销售产品，种粮与市场对接并非很大的问题。

在当前机械化程度越来越高，户均耕地面积较小的情况下，农民种田所耗体力不是很大。更重要的是，农业生产是一个自然过程，春种到秋收之间有个漫长的田间管理过程。老人种粮通常很精心，精耕细作。我们几乎所有地方的调查都发现，老人种粮的亩产量几乎都远高于规模经营的亩产量。

中老年人耕种10亩粮田，年收入1万元，兼搞些副业、庭院经济，再有1万元。农村自给性强、生活成本低，不仅温饱不愁，而且还可以有一定盈余。若子女进城务工还有更高收入，这个农民家的日子就比较好过。种粮食也等于就业，有春播到秋收的期待，人生就有价值，活着就有意义。在农业生产的基础上，也就会结成村庄熟人社会的关系。

关于三农问题，一种意见主张土地通过流转，搞规模化农业，鼓励公司下乡，把农地流转给资本。另一种意见是在现有基础上搞家庭农场。全国20亿亩土地，假如一个家庭农场100亩，只能容纳2千万个农场。那么我们还有2亿多农户怎么办？我认为，今天代际分工、半工半耕的小农，只要有适当的支持条件，他们是愿意种田的。但我们为小农提供的服务很微薄，国家投资越来越倾向资本。且不说资本下乡的效益，关键是农民有没有出路。在中国与土地有联系的有9亿人，这是最重要、最基本的问题。也应该是我们农业政策首先考虑的出发点。政策核心是要保护粮农的利益、中老年农民的利益，就是占农民大多数的小农的利益。站在农民角度考虑问题、而非单纯从农业角度考虑问题，这个是关键。

温铁军：从全球视角看城市化和农业现代化的社会成本

我们在发达国家没有见到农业现代化成功的典范，在发展中国家也没有见到城市化成功的典范。

第一，发达国家的农业资本化（装备系数）非常高，因此必须以大规模扩张土地形成绝对地租总量，才能支付资本化的成本。但资本的不断深化，将导致农业成本的不断提高，最终使美、欧、日三种类型的农业现代化都属于高补贴型。它们都不可能在全球化自由贸易谈判的框架下，允许农业自由贸易。欧洲农业规模比我们大很多，但它的补贴比我们要高很多。日韩农业基本上是“30亩地一台拖拉机，老头搞农业”。他们农民的总收入中，农业收益不到40%，其余来源于其他产业和政府补贴。所以，我们想象的靠农业现代化，让农业有出路，目前还找不到成功的经验。

第二，从发展中国家看，拉美城市化率在70%以上，很多国家高达80%以上，这主要是因为资本下乡搞规模化，小农不得不流入城市住贫民窟。进城的贫民缺少就业机会，生活费用高于乡村。拉美国家的土地由跨国公司大规模经营，只生产初级产品，所有的物流、加工、包装变成食品，都是从海外返销回来的。因此，拉美国家的食物价格普遍高于其他发达国家。这种不成功的城市化，直接影响到它们的国家安全。看北非突尼斯的“茉莉花革命”，埃及“解放广场革命”等等街头政治，几乎都有同一个问题：当它的农业连带物流、加工、食品工业都被跨国公司掌控的时候，吃进口粮食的贫民窟居民的境况必然恶化，一经挑动就上广场闹革命；但换谁上台都不可能解决本国农业不能为本国百姓解决吃饭的安全问题。巴西是世界上农业资源最丰富的国家之一，但那里也有大量吃不上饭的贫民窟贫困人口。卢拉竞选时的口号是“保证两年消灭饥饿”。外国人会感到奇怪：你这么好的资源怎么会挨饿？

所以，今天我们所说的农业现代化，某种程度上是一个虚幻的概念。

从全球视角看，土地制度和世界农业的分类有关。

第一类是大农场农业，只有殖民地国家才有，它绝对不是市场经济自然发展的产物。加拿大、美国、巴西、阿根廷、澳大利亚等国的大农场农业，之所以土地资源广大，在于外来殖民者推行的恰恰是土地的“国有化”，确切说是“殖民者才有决定土地归属的权力”，原住民的土地所有权被剥夺，统统被外来人占有。到这些国家看大农场，几乎没有一家是原住民办的。

第二类是亚洲典型的“原住民大陆”。这些原住民是小农经济，很难被大农场改造。亚洲唯一被的改造只有菲律宾，400年的殖民史。外来殖民者是大农场主，土著人是农工，实行相当于包身工的农奴制。

第三类是作为殖民地宗主国的欧盟国家，那里应当叫“小农场经济”而不是大规模农业，正因为如此，欧盟农业的补贴率全球最高。60%以上欧盟农场的经营主体是市民，而非农民。那里的农业早就实现社会化、市民化、生态化、三产化了。

与蒲坚讨论土地信托收益时了解到，其中有相当一部分来自于“三产”（包括统一提供资金、承担保险业务等等金融服务业）。在一个体系内，三产的收益相对比较稳定、比较规模的时候，这叫“非农机会收益”。它是农业得以直接和三产结合形成的一块追加收益，可以内部化地用三产收益来补贴农业的不足。这在欧盟国家是很普遍的。

日韩农业之所以能够维持，主要是因为它们农业的主体是综合性合作社，其主要收益来自于金融、保险、超市、批发、餐饮等，而纯农业的收益不到20%。日本的农业政策长期禁止外来企业参与农业竞争，因为外来企业只做一个领域，综合农业合作社的企业要做全产业链。日本为什么长期维持稳定？因为它的综合农协是城市六大财阀之外的第七大财阀，是一个垄断经营的体系，因此能保持社会稳定。

西方学者也说过农业三大类问题。我们现在农业产业化的思路，受到美国经验的影响，以为提升农业规模就可以有效地提高劳动生产率，但这不会提高土地产出率。土地产出率不因装备（资本化）程度的提高而提高，反而是相对下降的。

为什么大量的产业化经营搞了15年了，大多数却失利？一个重要的原因是，当农村三要素长期流出的时候，小的资本进入，就能使农村中的资源要素被资本定价。比如原来我这个地撂荒，租金很低，现在一下均质化了，所有的地租都是500元起价，这就使得所有要素在这个范围内被定价。比如过去劳动力挣不到钱，现在要按市场价付工资。如果到了打农药一天要300元的时候，你就只好用无人飞机洒农药，被迫提高农业装备系数。这个过程会不断进行，规模扩大获得的总量增加的绝对地租，不足以支付不断追加的成本，就得要求补贴。这就是15年农业产业化走到今天，走不下去的一个内在规律。

美国制度经济学派的诺思讲过，当你面对的交易对象大到一定量的时候，交易就无法进行。今天我们应该加强的是组织建设。但因为“大包干”被“意识形态化”了，一定要把家庭作为市场经济主体。中国市场经济几千年怎么没有解决问题？当你与高度分散的小农户谈判、交易成本过高时，一定会产生“精英俘获”。比如政府的专项投资到农村基层，干部怎么去找农民？农民是高度分散的。你一定是找到一个跟你有分配关系的人去执行投资，那就把财政普惠制投入演变成精英占有。

我们认为，今天的农业政策困境，需要重建问题意识。例如，三农问题主要的表现是三要素长期性流出：先是资金流出，接着是土地大量被征占，然后是劳动力要素。劳动力大规模流动是从1992年开始的。农业劳动力被市场、被工业定价了。农业能不能支付工业定价的劳动力价格？所以1992年以后，农业成本平均每年上升超过10%，到1997年就变得不可维持。客观地分析，当农业完全被外部定价，农业自身的衰败是不可避免的。以现在的发展方式，农业是没有出路的。

再说土地问题。土地问题不是农业自身问题，主要就是外部资本需要解决契约化流转问题。从农业“大包干”那天起，土地流转问题就在大量发生。土地是国有制，还是私有制，还是承包制？早在20世纪80年代改革设计中就都拿去做实验。在90年代，农村集体经济组织对农地还是“三年一小调，五年一大调”。“三年一小调”叫做调账不调地，五年就要调地。调整是按家庭基本人口变动进行的。这么多年不让调了，所谓“增人不增地，减人不减地”，人为制造的矛盾已经激化到一定的地步。这时候确权，千万要谨慎，必须有配套政策。不能把确权向私有化方向引。搞农村政策工作切不可意识形态化。

乡土中国，包括形成乡土社会的土地制度，是中国城市经济危机软着陆和社会稳定的基础，千万不要轻易破坏农村基本制度。政府不能替私人去追求个体利润最大化的经济理性，只能追求安全为目标的政府理性。

摘句：

蒲坚

“二次委托代理”，是把政府、金融机构和农民统一在一个流转模型。流转的过程本身就成为确权的过程，保证确定的权利均等化；能够解放农民，让农民的土地权益变成可携带的财富。通过规范的登记过程，使得共有制的土地以信托凭证的形式，固化到每一个特定的对象，使得他们具有均等化的收益

崔之元

信托的最大意义是打破了罗马法所有权观念，形成了“财产权利束”。国内多年来介绍科斯理论，而信托的“权利束”恰恰是说财产权利不统一

李昌平

以内置金融为切入点，进行组织的再造，带动生产再发展和农村的再建设。在村社组织内部建立金融合作，农民自愿把土地承包权按实际转包价折价入股。集体组织保证收益，农民可以用它抵押贷款，利息收入用于村里的养老。村社成员离乡进城，可以用此抵押变现。这方便了成员权的流动，有利于城乡的优化配置

温铁军

土地信托试验产生机会收益（整合相关产业链提高项目收益）的一个前提，它降低了交易成本。内部的风险是交易成本，现在没有暴露；外部的风险主要是在全球化条件下，中国农业没有得到保护

孔丹

乡村建设是我们共产党领导的基础性问题。中信的实验也很有价值，这是一个过程。6年了，应该总结，有什么问题，什么挑战

李昌金

从分田到户开始，土地流转一直是畅通无阻的。政府在土地流转中没有什么作用，

真正改变土地流转速度和规模的是钱的力量。财政补助资金有一部分投向龙头企业和大户，很多是挂羊头卖狗肉。农民违规用地占地情况普遍，政府、村委会不管或管不了

李昌平

如果说我们的土地制度有什么大的问题，就是农转非的制度。集体建设用地，原来规定两个5%，现在大家都违背制度。凡是守法的都亏损，凡是违法的都受益，这么做伤害太大

贺雪峰

主张土地通过流转，搞规模化的现代农业，鼓励公司下乡，关键是农民有没有出路，这是最重要、最基本的问题，而非单纯从农业角度考虑问题

温铁军：

我们想象的靠农业现代化，让农业有出路，目前还找不到成功的经验。拉美国家城市化率70%以上，因为资本下乡搞规模化，小农流入城市住贫民窟，缺少就业机会。日韩农业的主体是综合性的合作社，纯农业收益不到20%。日本长期禁止外来企业参与农业竞争。我们的产业化经营多数失利，一个重要的原因是外来资本进入使农村中的资源要素被定价。结果，规模扩大获得的总量增加的绝对地租，不足以支付不断追加的农业成本

乡土中国，包括形成乡土社会的土地制度，是中国城市经济危机软着陆和社会稳定的基础。千万不要轻易破坏农村基本制度。政府只能追求安全为目标的政府理性。

* 谷彬，国家统计局副研究员。

[1]参见《都市快报》2014.02.24，摘自新浪微博。

* 蒲坚，中国中信集团副总经理，中国信托业协会会长。

* 周萍，中信信托公司金融实验室副总经理。

* 李昌平，中国乡村建设规划院院长。

* 温铁军，中国人民大学教授。

[2]参见蒲坚《解放土地》，本刊2014.10月号。

* 孔丹，《经济导刊》杂志总顾问，中信改革发展研究基金会理事长。

[3] 李昌平：《当前农业农村发展的主要问题和路线政策选择》，参见本刊2014年第12月号。

* 李昌金，江西省宜黄县政协委员。

* 贺雪峰，华中科技大学教授。

（完）